西北地区矿山环境保护法制探析

摘要：西北五省区矿山环境保护的现状存在不少缺陷，使本来就十分脆弱的资源环境面临崩溃，要加强对西北地区矿山环境的保护，贯彻资源、环境可持续发展的方针，为新一轮西部大开发提供物质保障，就必须完善现行矿产资源管理的相关法律规范，加快制定各环境单要素法，健全西北地区矿山环境保护监督管理机构的体制。

关键词：矿山环境；协调监管；生态补偿

西北地区拥有丰富的矿产资源，是我国重要的能源基地。在十年西部大开发顺利实施的过程中，开发利用矿产资源，获得了大量的物质财富，满足了国民经济发展的能源需求，但同时也广泛和直接地影响和破坏了生态环境。特别是在对矿产资源的采、选过程中生成的有毒、有害气体、矿渣、尾矿、废水、粉尘及噪声、振动、塌陷等，造成污染水源、江河和大气，挤占大量土地、农田，破坏景观和植被，导致了生态环境的恶化，甚至给人民的生命财产安全造成了威胁。

一、西北地区矿山环境概况

矿山环境（mineenvironment）是指矿山周围的自然和社会条件。也就是说，矿山环境既包括矿山周围的自然地理环境、地质环境，也包括生态环境和人居环境。西北地区已探明矿产资源储量在全国的资源储量中占比重较大，资源丰富，国民经济发展的需要，经济利益的驱动，促使了各类矿山的勘探和开发。

随着地质勘探技术的进步，探明的矿产资源越来越丰富，范围越来越大，为了追求经济利益，各类主体争相进入矿产资源开发行业，西北地区的矿山数量每年仍在不断递增，给当地生态造成较大的负荷，甚至超出生态环境的承载力，对生态环境造成难以恢复的破坏。泥石流、地下采空区导致的地面塌陷、水体污染等生态环境问题日益突出，给矿产资源管理、环境保护工作带来了严峻挑战。

二、西北地区矿山环境污染的现状

所谓矿山环境污染主要是指矿山开采过程中，多种因素对环境造成的影响和危害。其中主要包括对地质环境和生态环境的污染和破坏。矿山开采对环境资源破坏严重，由于乱采滥挖、采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难，还有综合回收利用率低和伴生矿部分开采，导致矿产资源破坏；矿山开采还导致土地资源破坏，主要表现在土地被占用、土壤退化与污染，水土流失加剧等；矿山开采也导致水资源破坏，地下水位下降、水文干扰与水质污染等；矿山开采还导致地表景观破坏、大气污染与微气候扰动、生物多样性损失等。据调查发现，由于西北地区特殊的地形地貌，矿产资源的开采对西北地区矿山环境的危害主要有崩塌、滑坡、泥石流、采空区地面塌陷等地质灾害，大气污染、酸雨等环境污染。

（一）矿区地质灾害频发

在矿区水系流域，大范围坡积、风化堆积的碎屑物较为丰富，加之地下水的排放技术条件等限制，在矿区易发生泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地质灾害。仅新疆2006年就因矿产资源的勘查和开发发生地质灾害46起，造成经济损失472.56万元。其中滑坡灾害达到30起，直接经济损失471.56万元，崩塌事故1起，泥石流灾害8起，地面塌陷7起。陕西省铜川市是建国以来素有煤城之称的老城市，在煤炭资源开发过程中，许多小型煤窑由于安全保障措施不到位、开采技术落后、管理体制不健全，生产事故频发，20世纪90年代大多被强行关闭，但也给当地居民的生存安全带来了隐患。由于小煤矿关闭后缺乏系统、长期的善后治理措施，井下基本是用木椽支撑，长期的雨水、地下水侵蚀，井下木椽的腐朽，地面塌陷严重威胁着周围的人居环境，多家墙体裂缝，地基受损。由于矿井废弃，无人管理，赔偿问题不能得到很好的解决，多数居民只好搬迁。但废弃矿井带来的隐患依然存在，如不妥善处理，将影响当地抵御自然灾害的能力，如地震、山体滑坡，也必将严重影响当地的生产生活。

（二）水体污染严重

矿山开采后的废石堆成尾矿库如不能妥善处理，将成为一个在一定环境下稳定的地下水污染源。废石尾矿库长期处在氧化、风蚀过程中，使各种有毒矿物成份或有害物质随水转入地下、地表水体和农田、土壤之中，造成地下、地表水体长期不断的化学污染。

特别是在环保意识不强的矿区，地表水体常常被作为废水、废渣的直接排放场所，水体遭受污染的现象极为普遍。如青海省较常见的砂金开采，导致地表水体中泥沙含量加大，悬浮物增多，加之在生产中机械油料、储油罐管理不善产生的油料渗漏不为少见，生产中被随意丢弃的沾满油污的机械配件和油料桶遗留至今，含有有害物质的生活垃圾随处可见，这些油污和有害物质再经雨水淋滤而污染水体是不容置疑的事实。

（三）土地的占用与破坏

矿山开采后，将会产出大量的废石、排土和尾砂，堆存它们将需占用大量的地表面积。矿山开发占用并破坏了大量土地，其中占用土地指生产、生活设施及开发破坏影响的土地；其中破坏的土地指露天采矿场、排土场、尾矿场、塌陷区及其它矿山地质灾害破坏的土地面积。据统计，一座大型矿山平均占地达18万平方米-20万平方米，小矿山也达几万平方米。正是这种对土地的占用，可能导致矿区周围居民的正常生产生活受到影响。陕西省神木县因煤炭资源丰富、储量大、利用率高而一跃成为国家百强县，在带动当地经济发展的同时，也因新建煤矿而征用当地农民的耕地、宅基地，虽然有的地方每户每人可分得高达80万元的经济补偿，一次性得到可能几辈子也赚不到的上百万财富，表面看这对农民来讲是好事，但土地是农民的基础生产资料，农民没了土地，就失去了生存之本。

土地破坏的后果是：水土流失加剧，淤塞污染水体，增加扬尘，严重影响生态环境。

（四）对大气的严重污染

在矿山生产中，氧化、风蚀作用可使废石堆场、尾矿库形成一个周期性的尘暴源。此外主要尘源还有矿石破碎、筛分和选矿等工序。矿山对大气的污染还有公路运输时形成的大量扬尘。对于冶金矿山生产、粉尘污染是大气污染物的一种主要类型。同时，矿山开采中废气、粉尘、废渣排放，产生大气污染和酸雨。如陕西省的煤炭采矿行业废气排放量占全国工业废气排放量的5.7%，主要是烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳，使矿山地区遭受不同程度的污染。因二氧化硫污染导致的酸雨区面积占国土面积30%以上。1993年10月，陕西省铜川市因煤炭资源导致环境污染而引发的生态危机被央视《焦点访谈》曝光，被封为“卫星上看不到的城市”。铜川市民也曾这样评价过去的居住环境：“出门一挠头满手都是煤灰，近看煤城远看没城。”特别是以煤烟、水泥粉尘为主的环境污染十分严重。空气污染最严重时，白天能见度不足100米，市区每平方公里每月降尘35吨以上，不仅严重影响了人民群众的身体健康，也极大地制约了全市经济社会的发展。

三、西北地区矿山环境保护的法制缺陷

面对越来越多，越来越严重的矿山环境问题，有关矿山环境保护和治理方面的法律法规层出不穷，相继出台了中央、地方各类矿山环境保护与恢复治理的规范，矿山环境有了一定改善。

但随着国民经济发展速度的增快，出现了一些不能适用现行法律法规的新情况、新问题，完善现有的法律法规，制定相应的规章制度以满足生态环境可持续发展与国民经济科学发展的需要成为重要课题。

（一）部分现行法律法规不适应经济社会发展需要

我国《宪法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》是我国矿产资源开发环境保护的基本法律，国务院制定的《矿产资源补偿费征收管理规定》、《地质灾害防治条例》等法规，开采矿产资源必须遵守有关环境保护的法律规定，防止环境污染。但是，国家层面的法律法规是适用于全国范围内的，且大多是原则性的规定，对于地方具体环境下的实际问题缺乏针对性、可操作性不强，甚至出现相互冲突，不利于贯彻适用。

首先，《矿产资源法》与《煤炭法》同是全国人大常委会制定的法律，法律效力处于同一位阶，但煤炭作为矿产资源的种概念，应该从属于矿产资源范畴，《煤炭法》本应是《矿产资源法》的下位法。

其次，《矿产资源法实施细则》明确将矿产资源分为了能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产，在每一种分类下列举了我国目前已探明的数类矿产资源。作为能源矿产之一的煤炭早在1996年8月29日公布，1996年12月1日起施行，距今已近15年，在我国矿产资源已探明矿种日益丰富的今天，作为最重要的几类能源，如石油、天然气等，立法便显得缺位了。为了适应时展的需要，适时地出台如《石油法》、《天然气法》等能源法律，以期填补现行矿产资源法律制度的空白。同时，可按照《矿产资源法实施细则》中对矿产资源的分类，制定相应地《能源矿产法》、《金属矿产法》、《非金属矿产法》、《水气矿产法》，完善我国的矿产资源法律体系。

再次，现行的《矿产资源补偿费征收管理规定》是国务院于1994年4月27日公布实施，1997年修订的，是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，对采矿权人预先征收的环境补偿费用。其中第十六条规定：“采矿权人未按照本规定第九条的规定报送有关资料的，由征收机关责令限期报送；逾期不报送的，处以5000元以下罚款；仍不报送的，采矿许可证颁发机关可以吊销其采矿许可证。”我国1994年的国内生产总值是46759.4亿元，而2009的GDP是33.5万亿元，比1994年增长了616%，在国民经济发展速度高速增长的今天，对采矿权人进行5000元以下的罚款，处罚力度过轻，恐难以达到防范其为了追求经济利益而牺牲生态环境的目的。

(二)矿产资源开发环境监督管理机制有待完善

环境监督管理是政府及其职能机构代表人民进行的行政管理，对矿产资源开发的环境监督管理是其中的一个方面，这里主要谈有关矿产资源开发的环境监督管理机构方面的法律规定。《环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”县级以上人民政府由法律或行政授权的有关职能机构分担矿产资源开发环境监督管理职能。这些职能机构担负实施统一的或某一方面的环境监督管理职责。目前我国的环境保护机构和资源管理机构均实行的是国务院统一领导，部门分级管理的体制。国务院设置国土资源部，主管全国范围内的矿产资源的保护，矿产资源开发的管理，地质环境的保护。环境保护部负责指导、协调、监督全国范围内生态保护工作。省级设置国土资源厅、环境保护厅，负责全省、自治区范围内矿山地质环境的保护工作及指导、协调、监督生态保护工作。市级设置国土资源局、环境保护局，具体执行矿山环境保护方面的法律法规。我们认为，县级政府是具体实施环境保护和矿产资源保护的单位，各部门分工明确，但环境保护工作是一项关乎人民生命健康安全，关乎全社会共同利益的公益事业，目前县级各部门多数都是监督、管理部门，给予的环境执法权较少，环境问题得不到及时处理。同时，公安、土地、农牧、水利、林业、矿管等部门作为县级人民政府的职能部门，都有监督管理环境问题的职能，因此在发生环境问题时，经常出现相互推诿，延误时机，实际上无人负责，造成不必要的损失。

目前矿山环境保护方面的监督管理机构体系，如图1所示。

（三）矿山环境恢复治理保证金制度有待走上法制化轨道

矿山环境恢复治理保证金制度是指为了保证矿山开采企业在开采过程中合理开发矿产资源，注重环境保护，并在闭坑、停办和关闭矿山后，将矿区环境修复到或超过原先生态环境的水平，矿山企业必须在申请矿产资源开采权之前，向有关部门提交矿山开采、环境修复计划和环境恢复治理保证金。[7]这一制度对于防范矿山地质灾害、环境污染有极大的作用。

目前我国一些地方已积极实施了这项制度，并取得了一定的效果。如2003年8月安徽省印发并执行《安徽省矿山环境恢复治理保证金收缴和使用管理办法》，规定新建矿山在办理采矿登记时必须向办理采矿登记的国土资源行政主管部门缴纳矿山环境恢复治理保证金。为后期矿山环境的保护与治理工作提供了必要的资金保障。到目前为止，西北五省区仅甘肃和青海两省对环境恢复治理保证金制度有相关的规定，即2007年7月12日青海省颁布实施的《青海省矿山环境治理恢复保证金管理办法》和2007年11月19日甘肃省颁布实施的《甘肃省矿山环境恢复治理保证金管理暂行办法》。

矿山环境恢复治理保证金制度是在长期的矿产资源管理、环境保护工作、借鉴国外相关经验中探索出来的适合我我国国情的新制度，但目前还只是作为地方性法规在部分省区施行，不能实现其应有的法律价值。随着这一制度的不断完善，修改现行矿产资源管理、环境保护方面的基本法律，将这一制度纳入国家基本法律的范畴，作为一项基本制度适用于全国矿山环境保护工作。

四、完善现行矿山环境保护法制的建议

西北地区是我国生态功能区划中的生态脆弱区，环境保护工作尤为艰巨，加之矿山环境特有的地形地貌的复杂性，环境保护工作相对困难。针对上述西北地区矿山环境保护中的问题，提出以下建议。

第一，完善现行矿产资源管理的相关法律规范，加快制定各环境单要素法。将《矿产资源法》的修订工作提上日程，明确矿山生态环境保护工作的原则性要求。建议将《矿产资源法》的效力位阶明确化，上升其为基本法律，明确矿产资源的开发利用与管理工作在我国法治社会中的重要战略地位，指导全国矿山环境保护工作的顺利实施。加快按照《矿产资源法实施细则》制定环境单要素法，并明确其法律地位，置于《矿产资源法》的下位。同时，西北五省区应根据各地实际情况，完善地方性法规、政府规章等有关矿产资源管理与环境保护的规定，如制定地方《矿产资源补偿费征收管理规定》，明确征收范围、标准等。制定严于国家标准的环境标准，赏罚分明，明确采矿权人、探矿权人在矿山环境保护工作中的职责，对违反规定的企业和个人加大处罚力度。使地方矿山环境保护工作有法可依，执法必严，违法必究。

第二，健全西北地区矿山环境保护监督管理机构的体制。县级各环保部门处于全国环境保护部门金字塔体系的最底层，是环保战役的先锋部队，其工作成果直接影响着整个国家环保事业的成败。因此，健全西北地区矿山环境保护监督管理机构的体制重在县级，笔者建议在西北五省区的县级环保主管部门下设立矿产资源环境保护协调小组办公室，由县级环保局牵头，其他部门配合，县级政府的正职领导担任主任职务，负责协调县级公安、环保、土地、矿管、林业、水利、农牧等部门的矿山环境保护工作。

第三，确立矿山环境恢复治理保证金制度，将其尽快纳入《矿产资源法》的范畴，为全国范围内的矿山生态环境保护工作实践这一有益于生态环境的制度。同时，西北五省区应制定严于国家标准的保证金制度，结合实际，明确采矿权人缴纳保证金的比例、年限、缴费标准，明确监督保证金的使用、管理情况的机构，对于违反规定的单位和个人（特别是具有监管职责的单位）给与民事、行政责任甚至刑事责任的追究，确保这一制度惠及生态环境，使矿山土地复垦、大气环境的改善、地质灾害等矿山生态环境问题得到解决。

五、结论

西部地区矿产资源的开发对我国资源保障、经济可持续发展、生态安全和谐具有重要意义。对西北地区矿山环境的保护是关乎新一轮西部大开发顺利、高效实施的前提，是关系到国民经济发展的大事，也是一项艰巨而长期的任务。我们要坚持科学发展观，在社会主义法治理念的指引下，健全和完善矿山生态环境保护方面的法律法规，制定可操作性强的矿山环境恢复治理保证金制度、协调矿产资源管理部门与环境保护等相关部门的关系，针对西北地区特有的情况，保护矿山环境，让山川秀美的新西北常在。

参考文献：

1、2006年新疆维吾尔自治区国土资源公报[R].

2、在不知不觉中变化,中国重污染城市铜川重现蓝天[DB/OL].新华网,2002-06-11.

3、我国矿山生态环境与保护现状[DB/OL].徐州国土资源厅,2008-05-28.

4、李丽华.中国自然资源权属新探[M].科学出版社,2005(7).

5、孙成林,连钦明.论矿山生产与可持续发展[J].有色冶矿,2006(8).

6、郝志军.浅谈矿山环境保护[J].华北国土资源,2008(1).

7、王世进,孟春阳.论我国矿山环境恢复治理保证金制度的完善[J].江西理工大学学报,2008(8).

8、曹晓凡,周黎.对修改《矿产资源法》的几点浅见[J].矿业工程,2008(8).

9、黄德林,汪琳.我国矿山生态环境保护法律制度完善问题研究[J].中国人口・资源与环境,2008(5).

＊本文系国土资源部全球资源战略研究开放实验室课题（SYS1002）阶段成果。

（作者单位：长安大学政治与行政学院）