基层税务行政执法僵硬化原因初探

在经济信息化飞速发展的今天，税务工作面临着很大的考验，特别是基层税务执法更要与时俱进。而由于多种原因，目前我国基层税务行政执法尚存在执法僵硬化现象。本文摄取要点，以作初步探析。

一、税务行政执法僵硬化的行为现象

僵硬执法行为主要发生在基层执法人员身上，其表现形式有以下几种。

1、漠视纳税人的权益。税务人员在执法过程中既要肩负国家税收责任，又要兼顾纳税人的权益，而后者很容易被部分执法人员忽视。例如在发票领购审批中，为了防范纳税人“大头小尾”偷漏税，可以批准手写发票的用批准定额发票取代，完全忽视纳税人实际需求。防范纳税人偷漏税无可厚非，可是这种首先就认定纳税人会偷漏税、在源头上限制纳税人的执法行为过于刻板，没有必要。事实上，事后还有发票使用情况检查的执法，可以监督纳税人正确使用发票，防止纳税人偷漏税。

2、执法人员贪图省事。执法人员在执法过程中要“以事实为根据，以法律为准绳”，可是部分执法人员在执法过程中不考虑事实，机械执法。例如纳税人未申报罚款，电子征管系统会根据日期自动显示罚款数额。可是在实际中，纳税人未申报的原因很多，这就需要执法人员根据客观事实来判断电脑所处罚款的正确性。但是因为重新确定罚款需要内部审批报告，要列明处罚依据和客观事实，同时还要多个领导审批，部分执法人员为了省事，不分青红皂白直接根据电脑的罚款数字出具罚单。曾经出现纳税人因漏申报几十元钱的土地使用税超过一年而被罚款近千元的执法行为，这比偷税行为的行政处罚还要严重。对纳税人的偷税行为，征管法规定的罚款是纳税人偷漏税款的50％至5倍，最高罚款也不过75元。而执法人员在其执法过程中，完全不考虑行政执法的合理性，没有考虑行政执法要兼顾比例原则和公平原则。如果纳税人以行政执法“显失公正”来提起行政诉讼，执法机关败诉的可能性极大。

3、依赖上级部门的指导。税务执法要求规范、统一，这样上级部门对税法作出的解释和执法指引尤为重要，可以引导、规范基层执法人员的执法。但是长期如此，基层执法人员就丧失了主观能动性，不管大小问题，事事依赖上级的解释、指引，不敢自己根据法律条文作出判断。而行政执法往往存在时效性，如果等着上级部门解释或是指引，就会迟延执法、影响纳税人权益，并可能出现违法执法。

4、税务执法人员甘愿做“二传手”。在实际执法中，部分执法人员不发挥自己的主动性，而是承担“二传手”角色，把从纳税人那里收集的资料不加分析，直接反馈给领导，大小事都由领导处理。这种情况直接造成行政执法的效率低下，同时还因为领导与纳税人没有直接沟通，处理上容易出偏差。

二、行政自由裁量权被忽视

1、行政自由裁量权的概念。当前国内行政法学对行政自由裁量权的研究还不够，但是在西方，行政自由裁量权是现代行政权的核心和灵魂。王名扬在其著作《美国行政法》中指出：行政自由裁量权是行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。

2、行政自由裁量权的执法价值。我们之所以说行政自由裁量权是现代行政权的核心和灵魂，是因为行政自由裁量权贯穿于行政执法的方方面面，其价值意义不仅限于具体行政行为，还延伸到行政立法等抽象行政行为；其不仅贯彻在自由裁量行政行为中，还贯彻在羁束性行政行为中；其促使静态法向动态法转化，是其他行政法律和其他行政权实现的根本。

3、税务行政执法人员需要自由裁量权。当前，在我们的税务执法中，许多执法行为已经被上级部门通过一定的文件或其他形式量化，如通过征管系统来处罚未申报行为或是通过具体的指令来指引基层工作者按定额或是定率来核定税收。虽然通过电脑系统按天计征罚款或是按行业统一核定税收的标准有一定科学性，可是如果不跟纳税人的行为和经营实际联系起来，难免在执法中导致行政执法人员的被动，使其不能根据客观事实作出自己的判断。这样也就导致行政执法人员完全依赖上级的指导文件，成为“二传手”，漠视纳税人的利益，什么都是机械地照章办事。

三、明确执法责任和完善执法过错追究责任

结合行政自由裁量权的下放，明确执法责任，不必事事干涉基层人员的执法。自由裁量权直接下放给税务执法人员，减少审批环节，执法人员直接作出行政行为，同时要为自己的行为承担相应的责任。而上级部门只需要完善相应制度，加强内控措施，通过检查或是抽查执法人员的执法情况，作出奖罚，追究过错执法的行政责任。

综上所述，针对工作中出现的税务执法人员执法僵硬化现象，建议上级部门在大的方面指导基层税务人员执法，把行政自由裁量权下放给行政执法人员，减少内部审批程序，使税务执法的责任明确到执法者身上，这不仅可以更大限度地贯彻依法行政，促使合理行政，提高工作效率，增强税务执法人员的责任心，而且还能促进征纳双方的良好互动。