进一步完善制度建设

陕西省委政策研究室副主任岳亮说，10年来，西部地区经济步入快速发展的新时期：基础设施“瓶颈”制约得到明显缓解、生态建设与环境保护迈上新台阶、重点区域和优势特色产业发展态势良好、改革开放进一步深化、和谐社会建设成效显著。

岳亮介绍，横向比较，西部地区与全国特别是东部沿海发达地区的经济发展差距呈扩大趋势。主要表现为：一是经济增长速度的差距不断扩大，二是经济总量差距不断拉大，三是人均生产总值差距明显，四是人均收入差距不断拉大，五是固定资产投资增长差距扩大。

岳亮认为，当前制约西部地区发展的重要因素是资金问题。主要表现为：一是资金缺口大。据测算，未来10年西部地区资金需求总额约为21万亿元。另外，西部地区有限的社会资金还通过商业银行的存贷款渠道不断地流向东部，这也加刷了资金短缺的矛盾。二是投资渠道窄。目前，西部开发资金的主要来源是金融机构贷款和国家投入，这两部分占到了西部投资的70％，社会资金投入严重不足，投资渠道单一。三是投资期限短。近几年，国家用于西部开发的国债投资平均期限约为5～6年，尽管国家也发行了一些长期建设国债，但所占比例不大。金融机构和其他社会投资为了规避风险，追求回报，总是力图缩短投资期限，致使西部开发的基础设施和生态建设等长期性项目处在中短期资金运作之中，项目效益难以发挥。西部大开发的持续推进，更需要有长期、稳定、充足的资金供给。

岳亮建议：一是中央财政性资金应加大对西部地区的支持力度。根据西部发展的实际，继续将长期建设国债、预算内投资和专项建设资金向西部倾斜，保证西部重点工程和农村基础设施建设的资金投入。同时，可考虑发行西部开发专项国债。二是中央财政建立规范、有力的转移支付制度。调整现行体制下的财政分成办法，减少税收返还，将财政补助纳入一般性转移支付体系，切实履行好中央财政的公共财政职能。三是建立西部大开发专项资金。如成立西部开发银行、发行西部开发彩票、允许西部地方政府发行市政债券、建立西部证券交易所等，多渠道筹集西部开发专项资金。四是积极引导社会资本参与西部大开发。从长远发展看，社会资本尤其是国内民间资本将是推进西部大开发的主导力量。应当建立完善的国家投融资政策体系，充分发挥财政资金的引导作用，广泛吸引社会资本参与西部大开发。

谈及西部地区的生态环境保护和建设问题时，岳亮说，当前应重点研究解决好两个问题：一是如何进一步完善生态环境补偿机制。目前征收的环境污染费、矿产资源使用费等标准太低，远远不能满足恢复治理的需要，提高现有的地方性收费标准势在必行。从长远看，国家应开征生态环境补偿税，重点用于西部开发的生态修复。另一个是如何巩固退耕还林还草的成果。目前，国家退耕还林补贴政策将陆续到期，如果不及时妥善解决退耕农户在吃饭、烧柴、增收等方面的问题，就有可能出现新的毁林复垦。因此，应当进一步完善退耕还林还草政策。

岳亮认为，要从根本上解决问题，必须加强基本农田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展，才能真正确保退耕还林退得下、稳得住、能致富、不反弹。

10年来，西部地区基础设施建设取得的成就有目共睹，但当前西部地区基础设施建设滞后，仍然是制约经济社会发展的薄弱环节。

根据统计资料，占全国国土面积70％以上的西部，公路里程只占全国总量的30％，而且93％在二级标准以下。铁路网密度小，复线率低于全国平均水平20多个百分点。航空运输发展不平衡，机场基础设施不完善。农村和城市基础设施与全国平均水平有很大差距，特别是水利设施落后的问题尤为突出。

因此，国家应继续加强西部重大水利工程建设，尽快开工建设南水北调西线工程。并在有条件的地方多安排一些控制性水利枢纽和局部调水工程，以增加黄河及西北地区的可供水量，同时要重视中小型水利工程建设。

岳亮对西部地区人才问题非常担忧。他认为，西部地区首先是人才总量不足。目前，每万人中拥有中专以上学历及初级以上职称的人员仅为92人，不到东部的1／10，高级专业技术人员仅为全国高级专业技术人员总数的10％左右。同时，西部地区人才流失的现象也比较严重，从20世纪80年代以来，西部地区人才流出是流人的两倍以上，特别是中青年骨干人才大量外流，人才短缺已经成为制约经济发展的软肋。

西部大开发，人才是关键。解决好人才问题，从国家层面讲，应组织实施好西部人才培养工程，建立西部人才培训基地，制定和采取一些特殊政策，鼓励和引导更多的大学毕业生、国内外人才到西部工作和创业。从西部自身来讲，应进一步强化人才资源是第一资源的理念，用好现有人才，加快人才培养。同时，通过深化人事制度改革，创新用人机制，深化收入分配制度改革，鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配，实现人才资源效益的最大化。

对西部地区社会事业发展滞后的问题，岳亮建议通过三个途径解决：一是以深化改革促进社会事业发展。加快构建义务教育投入保障机制，引导和鼓励非公有资本进入文化、体育等领域，稳步推进医疗卫生体制改革，加快建立农村新型合作医疗制度，研究制定支持社会事业发展的相关政策。二是以项目带动促进社会事业发展。三是以加大投入促进社会事业发展。国家应进一步增加对西部地区社会事业的投入，逐步建立起新型的社会事业发展财政支持体系，同时鼓励、引导、调动企业和社会各方参与社会事业发展。