长效机制须引入经济手段

短期来看,节能减排目标的实现需要依赖于高效的行政体系;而从中长期来看,运用经济手段,以成本最小的方式实现控排,是中国的必然选择

这次突击减排以影响民生为代价,使得节能减排这样一项原本有利于国计民生的政策被异化,在社会上造成极大的负面影响,损害了政府的形象,也造成百姓对节能减排政策的不满乃至抵制。

同时,突击减排扰乱了正常的市场经济秩序,人为造成了局部的原材料供应短缺,在目前复杂的经济形势下,加大了宏观经济调控的难度。

突击减排可能短期内有利于年度政绩的考核,但并不意味着节能减排目标的真正实现。这种突击减排的做法得不到遏制,反而不利于更长期目标、包括“十三五”及2020年节能减排目标的制定和实施,长期来看也不利于中国经济结构的调整和经济增长方式的转变。

但这次突击减排也有正面影响。

单位GDP能耗目标是第一次纳入“五年规划”,也是第一次列入政绩考核指标。在该目标提出伊始,并没有引用重视。即使到“十一五”临近结束,相关工作机制,包括配套的法规、政策、措施等,仍然有待完善。因此,经历了此次突击减排,预计在“十二五”乃至“十三五”期间,一些地方政府可能会对节能减排工作更加重视,另外也可能会吸取此次突击减排的教训,将工作尽量做到前头,避免临阵抱佛脚。

这种认识上的深入,有可能催生出系列制度建设,包括进一步完善节能法规体系,地方颁布配套性政策、法规、制度以及一些具体工作举措,从而促进节能减排长效机制的建立。

突击减排两层原因

造成这次突击减排,有其短期原因和深层次原因。

国务院反复强调,“十一五”节能减排目标是具有法律约束力的指标,是检验政府执行力和公信力的重要标志,而且将之作为地方政府政绩考核的指标之一。而到了“十一五”的最后一年,多数地区离节能减排既定目标却还有较大差距。

“十一五”期间,整体经济形势复杂,为了应对金融危机带来的冲击,从中央到地方制定了规模庞大的经济激励计划。对地方政府而言,保增长仍然是首要任务。对节能减排工作的重视程度,相对不足。地方落实节能减排目标的配套性政策、法规、制度,仍不够完善。在没有有效应对措施,同时时间又紧、任务又重的情况下,一些非常规甚至错误的做法,包括限制居民和公共服务用电等,成为地方政府的必然选择。

至于深层次的原因,第一是中国仍处于工业化、城市化发展阶段,这个阶段是大规模基础设施建设阶段,同时也是资源与能源消耗快速增长的阶段。重化工业仍然是国民经济的支柱产业,其在国民经济中的比重得不到下降,要让单位GDP能耗这一指标保持下降非常困难。这是在发展过程中必须经历的阶段。

其次是中国经济的增长方式有问题。虽然中央提出要转变经济增长方式,要建立“资源节约型、环境友好型”社会。但是,要实现经济增长方式的转变,并不是喊几句口号就能一蹴而就。制约经济增长方式转变的深层次原因是国家的自主创新能力不足,在全球产业分工中仍然处于产业链的较低端,资源投入高,经济附加值低。大的结构得不到调整,技术水平得不到提升,又面临短期内的政绩考核,因此只能依赖运动式的突击减排。

还有一个原因则是中国经济的运行机制问题。《中国人类发展报告2009/10》中总结了中国节能减排政策存在的几个不足,包括部门利益和行政管理条块分割;地方利益和中央意志矛盾;法规缺乏实施细则,执行能力不足;过于依赖行政手段;监测和监督薄弱;社会公众意识相对薄弱;信息不畅和公共参与不足以及配套政策不足等。

无论是促进地方GDP增长还是落实节能减排目标,地方政府都在很大程度上依赖于行政手段,经济激励手段仍然没有得到广泛应用。随着考核办法的重新调整,国家发改委表示要出台一系列经济激励政策,包括调整资源性产品价格、完善生物质能发电价格管理办法等新办法,还包括继续推进已实施的环保收费改革、环保型企业所得税优惠等老政策。

行政手段短期内容易立竿见影,但也容易产生负面影响,包括造成经济资源配置的扭曲和社会的不公平。而应用经济激励手段譬如建立完善的费税政策和价格政策等,改变经济主体的行为方式,来实现经济增长方式的转变,并实现资源与能源利用效率提升,作为长期的改革方向,目前仍有待完善。

“国民经济和社会发展‘十一五’规划”中提出,“要建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。从这几年的实际经济运行来看,上述目标并没有完全实现。近些年来,由于地方政府执行能力的增强,行政手段的力度反而在加强,一些地方甚至出现行政权力大于法律的现象。这也对市场经济体制的进一步完善,造成了一定的阻碍。

指标如何分解

节能减排考核指标分配过程中的一刀切是不合理的。中国地域辽阔,各省区市之间经济发展水平、技术水平以及能源资源禀赋差别很大。

“十二五”期间,能源强度目标仍将作为约束性指标。而且在此基础之上,还将增加碳强度削减目标。理论上说,指标分配既可以按照地区也可以按照行业进行分解。分解过程中,既可以采取自上而下的分配方法,也可以考虑地区或行业之间的差异,采取自下而上的目标汇总方式。

“十一五”期间中国政府提出20%的能源强度下降目标,主要是按照地区进行目标分解,并主要是通过自上而下的分配方法,由中央政府分配到各个省级行政区。从实践来看,这种分配方法与现有行政管理体系的衔接比较顺畅,责任主体比较明确,具有较高的行政效率,具有便于操作和考核,易于统筹考虑等优点。

但是,按照地区自上而下的分配方法,未充分考虑到各个地区在经济发展水平、能源资源禀赋、减排责任、减排能力等方面的差异,公平原则和效率原则的体现都不够充分。

此外,按照地区进行指标分配,弱化了行业及行业下相关企业作为实际排放主体的角色,难以引入碳税、碳排放贸易等经济激励手段,有效控制减排成本,也难以核准实际减排量,存在造假可能性。

而如果按照行业进行目标分解,并最终落实到企业,易于使企业成为减排责任主体,易于在近期引入碳税政策,对企业的技术更新改造和采取减排措施形成明确激励,并有利于在长期引入碳市场,降低减排成本,体现效率原则,实际减排效果也易于核查。

但是,按行业分解,需要更为完善的市场经济体制为基础,对管理系统提出更高要求,操作比较复杂,技术难度较大,此外这种方式对一些欠发达地区不利,有悖于中国促进区域协调发展的相关战略。

这样看来,按照地区和行业进行目标分解,各有利弊。短期而言,节能减排目标的实现需要依赖于高效的行政体系,从中长期来看,制定规划和国家目标,并按行业分解到企业,使其成为减排责任主体,从而有利于运用经济手段,以成本最小的方式实现控排,是中国的必然选择。

中国在考虑“十二五”和2020年的能源强度及碳强度控制目标分解时,最好同时考虑按地区分解和按行业分解两种思路,采用自上而下和自下而上相混合的决策机制,兼顾效率、效果和公平,这样才可能建立起长效机制。

作者为中国人民大学“能源与气候经济学项目组”负责人之一