关于《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定(修订草案)》的说明

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受主任会议的委托，现就提请本次会议审议的《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定（修订草案）》（以下简称修订草案）作如下说明：

一、修订的必要性

《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第二款规定，尚未制定法律、法规的，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。据此，省八届人大常委会第二十九次会议于1996年8月31日通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定》（以下简称《规定》）。《规定》施行以来，省政府与杭州、宁波两市政府按照行政处罚法和《规定》要求，严格规范政府规章设定罚款行为，为维护行政管理秩序提供了制度保障。《规定》实施十七年来，随着经济社会的快速发展，行政管理的客观环境发生了较大变化，面临的问题日趋复杂，《规定》关于罚款限额的规定，难以对一些违法活动起到威慑作用。因此，根据我省经济社会发展状况和依法行政的实际需要，适当提高政府规章设定罚款限额，对《规定》进行修订是必要的。

二、修订的过程

2012年11月19日，省政府办公厅向省人大常委会办公厅提出《建议修改省人大常委会关于政府规章设定罚款限额规定的函》，要求对《规定》中政府规章设定罚款的限额进行调整。常委会办公厅转交法工委对此建议进行研究。经了解，目前北京、上海、福建等七个省、市已经对规章罚款限额进行了调整。今年2月，在对现行政府规章设定罚款限额分析研究的基础上，同时借鉴兄弟省市的立法经验，法工委起草了修订草案征求意见稿，并先后征求了省政府及法制办，省人大有关专门委员会，杭州、宁波两市人大和政府，有关法学研究机构及部分立法专家库成员的意见。根据各方面的意见，法工委进行了认真研究修改，形成了《规定》修订草案。5月10日，省人大法制委员会对修订草案进行了审议。5月20日，省人大常委会主任会议对修订草案进行了讨论，决定提请省人大常委会本次会议审议通过。

三、几个主要问题的说明

（一）关于取消违法行为的经营性或者非经营性的划分。《规定》将违法行为划分为经营性和非经营性，对非经营性违法行为设定二千元以下的罚款，对经营性违法行为设定五万元以下的罚款。此种区分，在具体的立法执法实践中遇到了一定困难。因为行政管理活动具有复杂性的特点，有些违法行为的经营性和非经营性难以准确界定清楚。此外，根据行政处罚法的规定，行政处罚应当与违法行为的社会危害程度相适应，而违法行为的社会危害性与该行为是否属于经营性没有必然的联系。《规定》以违法行为的经营性与非经营性为标准确定罚款限额，难以体现过罚相当的原则，因此建议予以取消。

（二）关于提高设定罚款的限额上限。1996年以来我省经济社会持续快速发展，经济总量和人均收入均居全国前列，与此同时，社会物价总体水平也在同步增长。现行《规定》确定的政府规章设定罚款的限额已不适应，不利于规章在加强依法行政、维护经济社会秩序中发挥其应有的作用。因此，经多方研究，建议提高政府规章设定罚款的限额：对一般违法行为，设定罚款的限额提高至三万元；对直接关系人身健康、生命财产安全以及直接涉及公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用方面的违反行政管理秩序的行为，设定罚款的限额提高至十万元。

需要说明的是，此次对《规定》修订的目的，是要进一步完善政府规章对罚款这种手段的运用，使其发挥出应有的法律功能。但是，对行政管理秩序的维护，不能仅限于罚款，或者以罚款为主。随着法治政府建设的不断推进，行政机关应当综合运用各种管理手段进行管理，以取得良好的社会效果。同时，修订草案调整的是规章设定罚款的最高限额，政府在制定具体规章的过程中，应当根据实际情况，遵循过罚相当的原则，按照违法行为性质和社会危害程度等标准，在最高限额以内设定合理的罚款额度。由于规章在法律体系中层级最低，其作用主要是为了实施法律法规的需要制定配套性、实施性规定，对于法律法规已有规定的处罚行为，规章可以根据实际情况予以细化和补充。如遇到上位法没有设定罚款的某些违反行政管理秩序的行为，确需超过最高限额设定罚款的，可以提请同级人大及其常委会制定地方性法规。

以上说明和《浙江省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定（修订草案）》，请予审议。