浙江省人大农业与农村委员会关于我省水库安全工作情况的调研报告

根据2013年省人大常委会听取和审议全省水库安全工作情况报告的计划安排，今年2月底至3月初，省人大农业与农村委员会听取了省水利厅有关情况汇报，由常委会程渭山副主任和农委负责人带队，分三个组赴杭州、宁波、绍兴、金华、衢州、舟山、台州等7个设区市和8个县（市、区）开展了水库安全工作情况的专题调研，邀请了11名省、市人大代表参加调研活动，实地察看了21座水库。调研组通过听取政府汇报、召开座谈、实地察看等方式，较全面地了解我省水库安全工作情况。现将调研情况报告如下：

一、主要成效

从调研情况看，省政府对水库除险加固和安全管理工作是高度重视的。针对我省水库数量众多，而且大多建于上世纪六、七十年代，大多数为土坝，年久失修，病险率较高，安全隐患严重的实际，自2003年以来，我省在全国率先实施了“千库保安”、“强塘工程”，到去年底止共完成2313座病险水库除险加固，排除了一大批多年累积的隐患，强化了水库运行管理，全省水库安全管理水平大幅度提高，在防汛抗旱、保障人民群众生命财产安全、提高水资源调控能力、改善生态环境等方面发挥了重要作用。

（一）各级水库安全责任制不断强化。十年来，省政府切实把水库除险加固工程作为十大民生工程重点工作来抓，加强领导，建立和完善以各级政府行政首长负责制为核心的水库安全责任体系，层层签订责任状，强化目标考核，逐库落实政府责任人、主管部门责任人和管护责任人。各级水利、发改、财政等部门各司其责，相互配合，积极做好工程的组织实施。水库管理单位认真落实责任，加强日常巡查和管理，及时发现和消除一批安全隐患。目前，我省已逐步构建起省、市、县、乡（镇）、村（库）各司其责的水库安全运行责任体系。各级人大常委会高度重视水库安全工作，通过各种方式监督，推动水库除险加固工程加快建设，督促水库安全责任制落实，营造依法治水、依法管水的良好氛围。

（二）各级财政的投入大幅度增加。为了确保水库除险加固工程的实施，省级财政设立专项资金，对各类水库除险加固的补助标准逐步提高，力度不断加大。各地在财政比较困难的情况下，千方百计筹措资金，全力保障各项工程顺利推进。不少地方出台政策，通过以奖代补、银行贷款、吸引工商资本和社会资金、村民投工投料等方式投入到水库除险加固工程。十年来，全省累计完成资金投入104亿元，其中争取中央财政补助资金15.75亿元，省级财政安排25.44亿元，市、县（市、区）财政安排60多亿元。杭州市级财政安排了水库和山塘整治资金1.23亿元、1.93亿元，补助各县（市）的除险加固工程。宁波市在做好水库除险加固的同时，还开展了山塘整治，共投入资金8亿元。省里还出台了病险水库除险加固工程建设专项资金管理办法等政策意见，加强专项资金的规范使用和管理，努力发挥资金的使用效益。

（三）水库管理体制和运行机制改革逐步推进。水库除险加固后，如何建立长效管理机制，确保水库安全运行，是一个重大课题。调研中，我们了解到，各地从改革水管体制机制入手，作了多方面的探索，有不少好的做法和经验。一是舟山、绍兴市和金华市所辖县（市）逐步推行供水、用水一体化管理，通过多种经营，增强自我积累、自我发展的能力，逐步解决水库维修养护经费和人员管理经费不足的问题。二是一些县（市）借鉴大中型水库管理体制，在探索小型水库集中管理上有所突破。龙游、常山等县实行“以大带小、连片管理”的模式，推进小型水库集约化管理，做到小型水库的机构、人员、经费三到位，提高了水库管理水平。舟山市积极推行管养分离，对小型水库实行专业化、市场化维修养护。从2009年开始，市里选择了两家专业公司对55座小型水库进行日常保洁养护和工程维护，取得了较好效果。诸暨等地积极发挥村民自治组织或农民用水协会作用，走出小型水库民主管理的新路子。三是各地认真落实分级管理责任制，组建了水库巡查员队伍，制定巡查管理制度，加强业务培训、落实人员报酬、设立巡查台帐、配备巡查设施、完善考核办法，日常巡查工作逐渐步入正规。

（四）水库除险加固的综合效益进一步显现。我们所到之处，基层干部群众都谈到，大规模开展水库除险加固工作是一项得民心、保安全的民生工程，功在当代，利在千秋。主要综合效益表现在：一是消除了水库安全隐患，确保了人民群众的生命财产安全。就全省来说，解除了30多个县（市）城、400多乡镇、3000多个村的水库安全隐患，保障了1200多万人的防洪安全。二是增加了水库库容，提高了水资源保障能力。全省新增和恢复的库容达54.1亿立方米，相当于3个温州珊溪水库或27个杭州青山水库。如果新建这些库容的水库，估计需投资1000多亿元；新增灌溉面积350多万亩，年增加供水10亿立方米。三是改善了库区水环境，美化了生态环境，推动了新农村建设和农家乐、渔业、休闲旅游业等发展，促进了农民增收、农业发展和农村稳定。

二、存在问题

我省病险水库除险加固工作起步早、力度大、抓得实，走在全国的前列，为国务院部署在全国开展大规模病险水库整治工作提供了经验。但是，这项工作毕竟是还几十年的历史欠帐，实际工作的难度超出了预期，不可能毕其功于一役。在调研中我们发现还存在以下一些问题。

（一）水库山塘除险加固任重道远。经过十年的努力，我省水库安全状况有了很大的改变，特别是191座大中型水库安全水平大幅度提高。全省水库的病险率已从61%下降到10-15%左右，但是，这个病险率仍然远远高于国际通行的5%的标准。尤其是面广量大的小型水库安全形势仍然不容乐观。同时，经过除险加固的水库，在遭遇极端天气特别是暴雨、强台风等侵袭后如缺乏维护，也还会逐渐出现破损，因而水库安全不可能一劳永逸，而是一个动态的过程。从各地除险加固工程进展来看存在不平衡的问题，除了少数县（市）如余姚市已全面完成预定任务外，大多数县（市）还有占水库总数10%-20%的病险水库需要加固。衢州市有100多座水库亟待重新开展安全鉴定，并对其中鉴定为病险水库的进行除险加固。此外，全省还有1万至1 0万立米方的山塘 20275座，其中下游有村庄、被称为“屋顶山塘”有6500多座。这些“屋顶山塘”均为土坝且坝体单薄，有的年久失修，现状堪忧，严重威胁农民群众安全。目前除杭州、宁波等地已开始着手加固整治外，其他地方尚未提上议事日程。因此，今后一个时期对小型水库和“屋顶山塘”除险加固的任务依然十分艰巨。

（二）各地普遍反映地方配套建设资金压力大。尽管中央和省财政对各地的病险水库除险加固实行分档分类补助，力度不算小，但由于整治任务面广量大，投入的大头还是靠市、县（市）财政，一些经济欠发达和水库除险加固任务重的县（市）反映，资金缺口较大，不堪重负。有的水库虽除险加固完成了，但拖欠工程款等遗留问题不少，严重影响工程验收和运行。《浙江省水利工程管理条例》明确，承担公益性任务的水利工程所需运行、管理、维修和养护由财政承担。但是，目前各地对大中型水库安排的维修养护补助标准不高，而对绝大多数小型水库没有安排维护养护的专项经费。由于资金不落实，日常维护管理工作难以到位。各地还普遍反映，小型水库巡查人员经费不足，标准偏低，高的每人每年3000多元，少的仅1000元。这些问题需要各级加大统筹力度来解决。

（三）水库管理体制和运行机制亟待完善。由于水库主要承担着防洪安全和农业灌溉等公益，缺乏自我积累、自我发展的能力。因此，水库不仅除险加固主要靠财政补助，而且日常运行维护包括农民巡查员的工资也要财政承担，各级政府对水库承担着无限的责任。少数大中型水库虽有发电、供水等收入，但由于是准公益性事业单位，存在历史上安排人员多、离退休人员负担重的问题，近年来还承担水库精简人员生活补助等政策的压力，往往也很少有能力来从事日常维护，有的甚至债台高筑。如金华市金兰、安地两座水库现已负债分别2735万元、2165万元。如何摆脱困境，还需要从体制改革、机制创新上下功夫。尤其是面广量大的小型水库权属复杂，绝大多数属于乡镇和农村集体经济组织。由于大多数农村集体经济比较薄弱，小型水库普遍存在有人用、无人修的状况，加上农民巡查员文化程度低、专业知识低、年龄偏大、报酬偏低、责权利不对等问题，“以巡代管”情况较为普遍。因此，如何完善水库管理体制和运行机制是各级面临的一个十分紧迫的问题。

（四）水库确权和政策处理难，制约水库功能的充分发挥。由于历史原因，我省许多水库存在边界不明、库区土地和山林等权属不清问题。虽然我省地方性法规明确要予以确权保护，但实施起来步履艰难。由此带来两个问题：一是水库蓄洪遭遇瓶颈。一些水库除险加固后，恢复增加了库容，但由于之前水库移民征地没有达到设计标准，而要重新进行移民征地又面临政策处理等一系列问题，致使水库难以按设计要求运行，防洪能力受到制约。各地都反映了类似的情况。二是下游河道不配套，排洪不畅。如余姚市反映，四明湖水库是市里唯一的大型水库，水库建成后，在余姚境内配套建了80立方米/秒流量的排洪渠道，但流经上虞境内的河道仅能通过15立方米/秒流量。每遇汛期调蓄泄洪，下游大面积受淹，已多次发生上虞群众围攻水库管理局，阻止泄洪事件。由于涉及两个行政区域，这个问题长期没有得到解决，成为水库安全运行的一大隐患。

三、意见建议

水库安全事关人民群众生命财产安全，责任重大。2011年中央1号文件和全国、全省水利工作会议对今后一个时期水利改革和发展作出了全面部署。各级政府要继续把水库安全工作摆到重中之重的位置，坚持不懈做好水库除险加固工作，深化改革，强化管理，努力完成“十二五”水利建设的目标和任务，为推进省委干好“一三五”、实现“四翻番”作出新的贡献。根据这次调研的情况，提出以下建议意见。

（一）明确目标，进一步加大水库和“屋顶山塘”的除险加固工作力度。在新形势下，要坚决克服一些地方存在的“重建设轻管理”、“重使用轻维护”的倾向，增强做好水库安全工作的紧迫感。要继续把这项工程作为改善民生的重点工作来抓，加强组织领导，落实主体责任，推动水库除险加固工程加快实施，努力把我省水库的病险率降到国际通行的标准以下。同时，要把重点“屋顶山塘”整治加固摆上工作日程，出台政策，明确目标，安排资金，分期实施，下大力消除安全隐患。要进一步加大财政投入的力度。省财政要根据近年来的实践，认真研究完善专项补助政策，对主体的配套工程、水库安全鉴定经费等应逐步纳入补助范围。要逐步提高补助标准，对欠发达地区、海岛和个别水库除险加固任务重的县（市、区）给予更多的倾斜。市、县（市、区）财政都要多渠道筹措资金，保障工程建设，同时要安排专项资金用于小型水库日常维护管理，改善农民巡查员的待遇，稳定农民巡查员队伍。

（二）推进改革，加快完善水库管理体制和运行机制。要认真总结各地开展水库管理体制和运行机制改革的成功经验，鼓励积极探索，大胆创新，建立适合本地实际的水库管理长效机制。一是大力推行水务一体化改革，按照现代企业制度的要求组建水务公司，实行供水、用水一体化经营，通过适当提高水价，开展多种经营，增强防洪、灌溉、供水、发电等综合效益，逐步增强自我积累、自我发展的能力。二是实行大中型水库“以大带小”的方式，对小型水库进行连锁管理。还可以通过购买服务和社会公开招标方式，选择水利工程维修养护企业对小型水库实行专业化、物业化管理，提高管护水平。三是对量大面广的乡（镇）村管的小型水库，要进一步明晰产权，在坚持民建民管民用的基础上，由利益相关方组成协会来进行民主管理。这方面诸暨市农民用水协会的做法值得总结推广。四是有条件的水库，要在确保防洪、供水、安全的前提下，通过所有权与经营权、管理权的分离，开展租赁、承包经营，盘活水库资产。总之，在坚持水库安全责任制的基础上，要通过深化改革，进一步明晰产权，完善管理机制，增强发展活力，在确保水库安全运行的同时，充分发挥综合效益。

（三）采取措施，抓紧做好水库确权和政策处理工作。针对水库除险加固后，不少地方遇到水库蓄水与泄洪的瓶颈，有的已严重影响了汛期防洪安全的问题，省政府要引起高度重视，督促各地政府按照现行法律法规和政策的规定，加大工作力度，积极推进水库确权定界和政策处理工作。对防洪有重大影响的水库和涉及两个行政区域的重点水库，省里要排出名单，组织力量，逐个研究协调，加强督促检查，推动问题尽早解决。水利、国土、财政等部门要加强合作，对实施水库下游河道行洪不畅的重点配套工程，在土地、拆迁等政策处理和资金安排等方面给予大力支持，保障下游行洪河道配套工程的实施。

（四）依法行政，切实加强水库安全运行的监督管理。各级水行政主管部门要按照省委、省政府加快水利改革发展的意见，深化自身的改革，切实转变职能，把工作重点放在严格执法和监督管理上来。要切实履行法律法规赋予的职责，认真贯彻实施水法、水库大坝安全管理条例和浙江水利工程管理条例，对本省范围的所有水库包括分属司法、城建、国土、农业、林业、旅游、国资委、电力和军队管理的水库都要实行全方位的监管。要严格执行工程管理制度，把好水库除险加固工程质量关，确保工程质量安全。要大力推动水库管理体制和运行机制的改革和完善，不断增强水库自身的活力。要实行水库安全动态监测，推进标准化水库建设，努力实现省委、省政府提出的在“十二五”期间水库病险率控制在3%以内的目标。各级人大常委会要采取多种监督方式，加强水库安全的监督力度，推动法律法规在我省的有效实施。