资源税的目标定位与制度优化

【摘要】资源税的目标定位应该是“生态环境补偿，兼顾国家资源收益”。我国当前资源税存在征税范围狭窄、计征方法过于呆板、收入归属违背资源产权属性、生态修复和环境保护缺乏资金保障及监督机制等问题。因此优化资源税制必须逐步拓宽资源税的征税范围，改进资源税的计征方法，调整资源税的收入归属，建立严格的生态补偿机制。

【关键词】资源税 目标定位 制度优化

我国资源税制变迁中的目标定位

新中国成立后，中国矿产资源很长一个时期都是无偿开采的，究其原因是国家忽视了自然资源在创造社会财富中的作用，沿袭了前苏联地下资源无偿使用的作法，在高度集中的计划经济体制下没有划清矿产资源的各种权利。1984年9月，国务院颁发了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，同年9月，中华人民共和国财政部了《资源税若干问题的规定》，与其配套实施。在中国境内从事原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源开发的单位和个人，为资源税的纳税义务人，均应依照条例的规定缴纳资源税。考虑到当时由于矿产品价格等因素造成很多采掘企业微利和亏损等原因，加之资源税征收经验不足等因素，对金属矿产品和其他非金属矿产品暂缓征收。直到1992年才对金属矿产品中比较有代表性的矿种铁矿石开征了资源税。采用超额累进税率征收的办法，应税产品销售利润率越高，税率越高。1986年1月1日，国家决定将煤炭资源税的征收办法改为按实际销量定额征收。1992年1月1日起，对铁矿石开始从量定额征收资源税。1986年3月1日颁布实施的《矿产资源法》中规定：“国家对矿产资源实行有偿开采，采矿产资源必须按照国家规定缴纳资源税和矿产资源补偿费”。可见，资源税的开征改变了国有自然资源无偿使用的弊端，起到了运用税收杠杆促进国有资源合理开采、节约使用和有效配置，并合理调节级差收入的作用。但由从价定率改为从量定额征收无疑是一种倒退，弱化了国有资源的收益。

1993年11月26日，国务院通过了《中华人民共和国资源税暂行条例》，并于1994年1月1日起施行。这次改革是在原资源税和盐税合并基础上进行的修订，其进步之处是对大部分矿产品和盐都征收资源税，为保证调整级差收入在税率设计上采取了幅度比例税率。但定额征收依然是其致命的缺憾。由于当时矿产资源价格比较稳定，其弊端没有立刻显现出来，但毫无疑问，已经埋下了隐患。

进入21世纪以来，矿产资源价格飞涨，2008年7月原油一度上涨到每桶147.23美元，我国资源税的定额征税的弊端立刻显现出来，资源价格上涨并没有导致政府财政收入增加，这实际上是变相的国有资产流失，再加上资源开采造成的环境破坏已越来越成为影响人类生存的严重问题，于是在新疆等地试点后，从价征收油气资源税在全国铺开。

纵观我国资源税的产生及其改革历程，可以看出，我国资源税的基本目标定位模糊，导致改革没有明确方向。那么，究竟资源税的目标定位是什么？笔者认为，资源税的目标定位应该是“生态环境补偿，兼顾国家资源收益”。因为，我国宪法和矿产资源法都明文规定，矿产资源属于国家所有，因此，其必须承担补偿国家的资源所有权的代价，资源开采造成的环境破坏亦必须由破坏行为者承担，而且，从社会发展看来，治理环境的成本似乎更高。因此坚持“生态环境补偿，兼顾国家资源收益”的资源税目标定位的基本方向，才能进行切实有效的资源税改革。

我国资源税制的现存问题分析

资源税的征税范围过于狭窄。我国现行资源税的征税范围仅仅包括矿产品和盐，而把大部分国有自然资源排除在外。理论上，凡是国有自然资源的开采、生产等均应该向国家缴纳资源税。资源税应该是国家对国有资源使用者征收的一种税。因为只有这样才能维护国家资源权益，合理有效、可持续地利用资源，同时实现代际补偿。许多国家如美国、法国、加拿大等国将土地、森林、草原、滩涂、海洋和淡水等自然资源纳入资源税征收范围，值得我们学习借鉴。

资源税的计征方法过于呆板，征收比例低。自1984年我国开征资源税以来，除了开始实行过两年左右时间的超率累进税率，其余大部分时间对资源开采均实行定额税率，直到2011年11月1日，对石油、天然气在全国范围内实行比例税率。长期以来，税额与价格之间的脱节，使得资源价格上涨，但税额并没有随着增加；按照销售数量和自产自用数量征税，与回采率脱钩，导致了无序开采、“吃菜心”式掠夺开采。一方面，造成国有资源权益受损，国家税收流失；另一方面，高额利润导致资源开采行业过热，造成私挖乱采严重；更重要的是，由于税负过低而使资源价格过低，造成资源巨大浪费，同时也不利于使用的节约和能耗降低。从更高层面上讲，不利于经济增长方式转变。因此，不论从维护国家国有资源权益角度，还是从建立资源节约型、环境友好型社会角度，都必须改变当前计征方法、提高征收比例。

资源税的收入归属违背资源产权属性，也不利于环境保护。《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”；《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权不同而改变”。而且矿产资源的国家所有已成为矿产资源所有权发展的必然趋势，联合国《关于自然资源永久宣言》也明确了这个原则。由此看来，根据国家对资源的全民所有性质，资源税收入归属地方政府必然违背资源的产权属性。资源税为环境恢复和改善筹集资金的理由也不必然支持资源税收入归属地方政府。并且地方财政收入不足也不是资源税归属地方政府的理由。资源税归属地方表现出的更多的是地方政府对环境修复和改善的不力。因此必须从根本上矫正资源税的收入归属。

资源开采地生态修复和环境保护缺乏资金保障及监督机制。资源开采必然造成开采地生态破坏，因此，征收资源税就成了为恢复生态和保护环境筹集资金的重要手段。资源税征收上来后形成了地方政府财政收入，有些地方政府并不情愿拿出资金用于改善环境和修复生态，并且没有建立必要的监督机制。只有发生大的生态灾害或自然灾害诱发矿难时，才意识到其重要性。

资源税制度的优化

逐步拓宽资源税的征税范围。现行资源税征收范围过于狭窄，使国家资源权益遭受损失，不利于资源的保护和持续开采。为维护国家权益，实现代际公平，必须不断扩大资源税的征收范围，逐步将所有不可再生资源或再生周期较长、难度较大的资源纳入征收范围，包括耕地资源、滩涂资源、森林资源等。针对当前水资源严重紧缺的现实，可先将水资源纳入征收范围，包括河流、湖泊、地下水、人工水库等资源。建议将资源供给缺乏、不宜大量消耗的“绿色”资源如草原资源、森林资源、海洋资源产品纳入征收范围，充分发挥资源税对环境的保护力度。并且考虑将城镇土地使用税并入资源税，加强土地管理，保护稀缺的土地资源。

改进资源税的计征方法，提高征收比例。复合计征方法能够综合从价税和从量税各有优点，更好地平衡税负，使之更合理、适度：当资源价格上涨时，从价税使得资源税额会随着价格上升；在资源价格大幅下跌时，从量税使得资源税额又不致减少过多，二者之间具有较好的相互补偿作用。我国资源税实行从量与从价相结合的复合计方征法，分别在开采和销售阶段征收，在开采阶段征收一定量的从量税，并且使得所征税额与回采率挂钩，打击开采资源的浪费现象；在销售阶段开征从价税，防止资源价格上涨导致国有资源权益损失，平衡国家与开采企业利益。税负在现有基础上适当增加，并合理处理的定额征收与定率征收的比例关系，充分发挥二者优点。

调整资源税的收入归属。当前我国资源税与其说是共享税，不如说更接近地方税，因为，按照现行规定，海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。这与资源的国有属性相违背，同时也不利于资源地的生态恢复和环境保护。因此资源税划归中央政府，形成中央财政收入。地方财政收入减少可通过构建地方收入税种，如房地产税等，或者增加增值税的地方分享比例予以弥补。防止中央和地方财政关系的“错上加错”，或造成“主业损失副业补”的恶性循环。

建立严格的生态补偿机制。在资源税划归中央政府的前提下，避免地方政府在生态环境改善上的不作为，建立严格的资源开采生态恢复的补偿机制。

首先，建立专款专用机制，对资源税收入确定专项用途，专门用于补偿资源输出地的经济利益，以及用于支持和鼓励资源节约和环境保护。

其次，加大资源开发地生态恢复资金的资金使用监督和评价机制，提高财政资金的使用效率。这样一方面能够切实有效实施资源开采地的生态恢复，另一方面，又能够在中央统一部署下，实行跨区域的生态恢复和环境治理。

（作者分别为河北农业大学副教授，河北农业大学讲师；本文系2012河北省社会科学基金项目“矿产资源税费制度体系构建研究”成果，项目编号：HB12YJ061）

责编/张蕾