打造久龄家园:多方共同参与提升居民幸福感

普陀区在社会养老服务中已经取得了较大成就。首先，形成了“专业部门使用管理资源;国资部门、机管局监督管理资源;区发改委、区社区办协调配置资源”的局面，新建、改造、置换了一批老年福利服务设施。其次，加强了养老服务组织建设，坚持居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务方向，重点解决了7%老年人的居家养老问题。第三，加紧建设了配套服务体系，提升养老服务质量。完成了一批“适老性”住房改造项目，推行了“老伙伴”计划，创建了标准化的老年活动室，丰富了老年人的精神文化生活。

为了进一步提高社区居家养老服务的水平，普陀区对老年人的各项需求进行了深入调查分析。据调查：提供生活护理服务十分必要而紧迫;19.19%的老年人希望有助餐配餐的服务;25.14%的老年人希望有专门人员提供家政服务;12.52%的老年人希望有专门人员提供助浴服务;33.32%的老年人需要有人陪同外出;超过半数的老年人家里没有任何安全或疾病的急救设备，29%的老年人完全不会使用这些设备;27.34%的老年人需要提供相关的法律援助和咨询服务;将近一半的老年人表示需要有人陪其聊天;15.4%的老年人去医院看病配药经常有人陪同;66.70%的老年人认为社区提供的活动质量一般，现有的社区娱乐活动还不能很好地满足老年人的需求。

普陀区在养老服务需求调查的基础上，对全区养老服务需求总量进行了预测。根据这些预测，在福利多元主义理论、居民导向理论、需求层次理论、服务质量评价理论的指导下，基于服务对象的普惠型、服务内容的精细化、服务提供的个性化三大理念，提出了建设宜居（适老型）社区的基本思路。

普陀区在构建具有引领性和前瞻性的社区居家养老服务体系方面，尽管取得了显著成绩，但也可能面临一些制约因素。普陀区统筹养老服务三大体系，把社区居家养老服务放在更加突出的地位;以老年需求为导向，构建“全人群、全领域、全过程”的社区居家养老服务机制;综合利用政府与市场资源，建立多层次的社区居家养老服务新体系;确立多层次的长期保障体系;把社区居家养老资金筹集纳入财政预算。总之，普陀区构建养老服务体系方面，做了充分调研，找到了理论依据，确立了服务工作理念，建设思路具有创新性，方案符合区情可行。但放在全国经济社会发展的大格局下看，建设“久龄家园”宜居型社区，还可能面临一些瓶颈因素。

第一，在未建立长期护理保险制度的情况下，对于财政资金紧张的地区，资金短缺是长期面临的大问题。上海市是我国经济发达地区，各区县财政资金相对充裕，统筹构建家庭养老、居家养老、机构养老体系能够得到财政的较多支持。而广大的中西部地区，发展居家养老服务体系为基础的养老服务体系，财政支持力度更加有限。因此，建立长期护理保险制度，通过职工和居民筹集养老服务的专项资金，意义重大。

第二，界定有偿服务、低偿服务、无偿服务的项目范围以及对象范围，这是规范养老服务工作的难点之一。建立多层次的养老服务体系，要充分调动各方面资源，保证养老人群的全覆盖。财政资助是社区居家养老服务的资金来源渠道之一，但财政资助受到各地经济发展水平的制约。社会捐助也是社区居家养老服务资金来源渠道之一，社会捐助随慈善人士的意愿变化，资金供给更加有限未必可持续。对养老服务项目适当收费，这是筹集养老服务资金的重要渠道。老年人的经济能力差异很大，社区对养老服务项目收费，不能一刀切。根据老年人家庭的费用承担能力及服务需求，确定服务的优惠项目和优惠对象。总体来说，对凭个人自身经济能力都无法满足初级需求的人群，由政府提供完全免费的养老服务。对家庭支付能力较强的老年人，政府提供有偿服务或低偿服务。

第三，子女赡养父母的责任意识淡薄，孝道文化宣传力度不足，这对做好居家养老服务工作极为不利。家庭养老服务是老年人的生活照料等养老需求完全是由家庭成员提供;居家养老服务的出力者主要还是家庭成员，只是在家庭养老力量不足时社区给予帮助，社区养老服务内容与家庭养老服务内容互为补充。家庭养老与居家养老服务是养老体系的主体，绝大部分人的养老服务是由家庭成员提供的。因此，中国要大力宣扬孝道文化，教育人们要懂得感恩。

第四，老年人口规模庞大，养老服务需求呈现多层次，老年人经济支付能力、身体状况也有差异，要求提供养老服务的人员数量多和素质高。而我国养老服务行业由于薪酬水平较低，相当一部分具有专业知识的大学毕业生往往不愿意从事本专业工作，而正在从事本行业工作的往往是由农民工和下岗女职工转化而来。因此，加强在职人员的职业道德、专业知识与岗位技能培训，尤为迫切;采取政府补助的方式提高养老服务员工的工资水平，吸纳具有心理学、社会工作、医疗护理专业知识的大学生中专生，把他们充实到养老服务的队伍中，提高养老服务的专业化水平;大力发展志愿者队伍，尤其是充分利用老年人的人力资源，为社区居家养老提供多样化的服务，也为老年人实现人生价值和发挥余热提供机会和平台。

第五，目前社区老龄服务产业和服务品种欠缺、门类不全，无法全面满足老年人的需求;政府可以选择适当的项目以购买服务的方式，利用市场提供专业化服务。要提高养老服务的效率与水准，必须精细化分工，分工越细，就是实现专业化服务。社会化养老事业的发展要按照产业化、市场化的发展思路，在管理方式、用人制度、分配制度、责任制度等引入市场机制，开拓社区老龄服务产业，丰富老年人生活，提高老年人生活质量。发展社区居家养老服务，有些服务项目可以由政府直接提供，可政府未必要包办一切，可以选择合适的项目采取购买公共服务的方式，发挥社会组织的比较优势。大中城市人口密集，利用市场的力量满足老年人的部分需求，养老服务公司更有可能获得规模经济的好处;换言之，某些项目由市场供给与由政府直接供给相比，可能获得更高的经济效率。

第六，目前我国异地就医仍然没有实现，异地高考基本没有实现，农民工城市化面临诸多的制约因素，这些制约因素也妨碍了许多老人随子女异地养老。子女为了生计在外务工，老年人为了照顾孙辈读书，只能在家乡生活，晚年即使身体不好，也无法得到子女的照顾。再加上异地就医报销很麻烦，老年人与子女一年也难聚首几天，常年天各一方。一方面，我国要推动社会保障制度改革与教育制度的创新，有序推进城市化进程;另一方面，我国既要大力发展城市社区居家养老服务事业，城市社区应该根据财力情况把随子女异地养老的老年人也纳入服务的对象范围，又要大力完善农村社区居家养老服务体系。

（卢驰文，上海政法学院副教授，社会保障教研室主任，经济学博士。）