公益林经营状况与政策改进

所谓公益林就是以生态功能利用为主要经营目的森林，它以生态效益为主要产品，不能进行以木材为主要产品的生产性砍伐获得经济收益。由于其生态效益的受益对象为区域范围的社会公众，在具体受益对象上，无法进行明确地划分，所以很难由受益对象直接在市场实现其价值（戴广翠等，2008）。同时，森林具有公共物品的特性，因此在经营中存在着类似“公地的悲剧”的情况（张丽，2011），如何调动林农的积极性，如何对其进行合理的划分使公益林的使用能够合理分配，这些问题是本文即待探讨的。

1我国公益林经营现状

公益林分为国家重点公益林和地方重点公益林。国家重点公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林、自然保护区的森林和国防林等。国家重点公益林是根据划分标准划定的。地方重点公益林是指各省区根据保护本区域内生态安全的需要，由地方人民政府或林业主管部门和财政部门确定的公益林，对本区域水土保持、水源涵养、生物多样性保护等生态问题具有重要影响的防护林和特种用途林（戴广翠等，2008）。根据全国森林第七次清查结果，除香港、澳门和台湾地区外，我国有林地面积 18138.09 万 hm2。按林种划分，公益林、商品林面积分别占52.41%和47.59%。截止 2006 年，在全国近 2.87 亿 hm2林地中，经各地区划界定并由国家林业局会同财政部核查认定的重点公益林面积1.04亿hm2，占全国林地面积的36.33%。2007年，财政部对部分省提出的漏划问题予以认可，全国重点公益林实际认定面积达到1.05 亿 hm2，约占全国林地总面积的37.2%，范围涉及除上海市以外的30个省（区、市），以及内蒙古森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业公司、总后勤部、新疆生产建设兵团，共35个单位（戴广翠等，2008）。截止2007年公益林划分情况如下。

（1）按权属分：根据申报面积权属比例推算，国有占59.52%，面积约为0.63亿hm2；集体占34.06%，面积约为3580万hm2；个人及其他占6.42%，面积约为673.3万hm2。

（2）按区位分：江河源头506.7万hm2，占4.8%；江河两岸2480万hm2，占23.6%；保护区与自然遗产893.3 万 hm2，占 8.5%；湿地和水库 533.3 万 hm2，占5.1%；边境地区 493.3 万 hm2，占4.7%；荒漠化和水土流失严重地区4900万hm2，占46.6%；沿海防护林基干林带、红树林及海峡西岸100万hm2，占0.9%；2001年试点面积中不符合94号文件但延续补偿的面积453.3 万 hm2，占4.3%；总后勤部153.3万hm2，占1.5%。

（3）按地类分：有林地5300万hm2，占50.4%；疏林地293.3万hm2，占2.8%；灌木林地3440万hm2，占32.7%；灌丛地 100 万 hm2，占 0.9%；未成林造林地346.67 万 hm2，占 3.3%；宜林地 486.67 万 hm2，占4.7%。

（4）按工程区分：天保工程区4886.67万hm2，占46.4%；非天保工程区 5633.3 万 hm2，占53.6%，其中有林地4453万hm2。

（5）按地区分：东部地区673.3万hm2，占6.4%；中部地区1173.3万hm2，占11.1%；西部地区7586.7万hm2，占72.1%；东北地区1086.6万hm2，占10.4%。

（6）按 流 域 分 ：长 江 流 域 4633.3 万 hm2，占44.0%；黄河流域 3093.3 万 hm2，占29.4%；黑龙江流域1193.3万hm2，占11.3%；珠江流域706.6万hm2，占6.7%；淮河流域 166.67 万 hm2，占 1.6%；辽河流域166.67 万 hm2，占 1.55%；闽江与太湖水系 393.3 万hm2，占3.77%（戴广翠等，2008）。

地方公益林是指各省区根据保护本区域内生态安全的需要，由地方人民政府或林业主管部门和财政部门确定的公益林，主要包括中央认定的重点公益林范围以外的，对本区域水土保持、水源涵养、生物多样性保护等生态问题具有重要影响的防护林和特种用途林。截止2009年，全国现有地方公益林约7666.67万hm2（中国集体林产权制度改革主要政策问题研究课题组，2010）。

2公益林效益补偿机制现状

2001 年，我国开始实施森林生态效益补偿，并将黑龙江、辽宁、河北、浙江、江西、广西等11个省区的685个县和24个部级自然保护区作为试点，同时展开。试点范围覆盖约1333.33万hm2生态林，补偿金额为10亿元。其中，广东省成为全国第一个实施生态公益林补偿的省份。2004 年 2 月 10 日，国家林业局召开全面启动森林生态效益补偿基金制度电视电话会议。宣布“中央森林生态效益补偿基金制度”正式确立并在全国范围内全面实施；中央森林生态效益补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金；基金补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地；中央政府将先期出20亿元人民币，对全国2666.67万hm重点公益林进行森林生态效益补偿。2007 年 3 月 15 日，财政部、国家林业局对《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2004]169号）进行了修订，制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2007]7号，明确了生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等；补偿范围是重点公益林林地。中央补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每1/15 hm2补助5元。其中，4.75元用于重点公益林的管护等开支，0.25元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及林区道路的维护等开支。2009 年，国家林业局、财政部对《重点公益林区划界定办法》（林策发[2004]94号）进行了修订，形成了《部级公益林区划界定办法》，将重点公益林更名为部级公益林，确定了部级公益林的8大类区划范围和3个保护等级，规定了部级公益林区划界定的程序、管理办法。根据财政部和国家林业局联合的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农字[2007]7 号）的规定。截止 2007 年，中央财政对 4453 万 hm2重点公益林实施了补偿，每年投入中央补偿基金33.4 亿元，累计投入 133.4 亿元。2009 年，国家进一步提高对国家公益林的补助标准，决定从2010年起对属集体林的部级公益林，中央财政补偿基金补偿标准由每年每1/15hm2的5元提高到10元。中央财政森林生态效益补偿政策的实施，带动了地方公益林建设和地方森林生态效益补偿基金制度的建立，截至2008年底，全国共有26个省（区、市）建立了地方森林生态效益补偿制度。

3公益林经营的主要问题

3.1生态补偿资金不足且来源单一

目前，国家公益林补偿资金全部来源于国家财政支出，地方公益林来源于地方财政。补偿资金既是对权利人收益损失的补偿，又是公益林管护的费用，公益林的总补偿资金来源单一，并且补偿标准很低，目前的标准是150元/hm2，不仅不能满足公益林经营成本，甚至不能满足公益林每年损失的需求，因此导致公益林经营者积极性严重受挫，成为制约公益林建设的最大问题。

3.2公益林补偿对象模糊

公益林补偿资金是对公益林投资经营者发生的营造、抚育、保护和管理等费用支出给予补助的专项资金。补偿资金支出，由补偿性支出和公共管护支出构成。补偿性支出，包括损失性补助和护林人员劳务费支出；公共管护支出包括森林防火、森林病虫害防治、森林资源监测支出和管理费用支出（中国集体林产权制度改革主要政策问题研究课题组，2010）。公益林补偿资金难以落实到具体对象，主要因为经营公益林的对象复杂，有非市场主体，也有市场主体。有的地方对其用途没有清楚划分，笼统地下拨资金，很多地方资金甚至滞留账面，难以落实。此外，国家对哪些用于补偿支出、哪些是管护支出没有明确的规定。同时，中央的公益林补偿资金覆盖面不全面，在符合公益林补偿范围的地区，中央下拨的资金真正能够给公益林经营者的数目不确定，也使得补偿对象模糊。

3.3公益林经营方式单一

在现有政策框架下，公益林被严格保护，采取严禁采伐措施，绝大部分不允许进行抚育，其原因是管理上的需要，主要防止借机对公益林进行经济目的的采伐，如“拔大毛”、毁坏生物多样性等。这样，科学经营公益林的技术需求，与严格管理公益林形成一对尖锐矛盾。事实上，不同类型的公益林，也需要采取不同类别的技术措施，而不是绝不能干扰林地，相反，有的类别，进行适度的人为技术干预，更能够提高生态公益效益。而且对公益林进行合理的技术规划，采取间伐等措施，公益林的经营者还能够获得适当经济效益，能够补偿生态效益补偿资金的不足。

4政策改进的理论分析

根据《国家公益林区划界定办法》，对公益林划分已制定了严格的办法，这种划分主要是依据自然生态功能的需要，实际上，按照上面的问题分析，国家重点公益林的经营机制仍未从根本上明确，公益林经营主体、受益主体、补偿对象、投入产出关系等责权利关系未根本理顺。按照经济学帕累托原理，利用帕累托最优状态标准，可以对资源配置状态的任意变化做出“好”与“坏”的判断：如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一个人的状况变好，而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好”的；否则认为是“坏”的。这种以帕累托标准来衡量为“好”的状态改变称为帕累托改进（高鸿业，2007）。公益林建设应由多个市场主体构成，经营对象是公益林这一森林体系。“对于多主体林业政策过程来说，各政策主体包括政府林业部门、公民个人、社区、第三部门和国际组织等之间的地位是平等的，关系是合作与互惠的。”（张丽，2011；郑湘娟，2002）。按照公共物品理论，公益林提供的是公共服务，是典型的公共物品。但这种公共物品不应只由政府来提供，即便是由政府组织生产，也应交由不同的市场主体去承担，这样的资源配置效率才高。这里有必要明确公共物品的“排他性”及“竞用性”问题。所谓“排他性”是指只有对商品支付价格的人才能够使用该商品；“竞用性”是指如果某人已经使用了某个商品，则其他人就不能再同时使用该商品（高鸿业，2007）。通常把既不具有排他性也不具有竞用性的物品叫公共物品，把只具有排他性但却具有竞用性的物品叫公共资源（高鸿业，2007）。公益林的公共物品属性是非常特殊的，不能简单地认为公益林是公共物品还是公共资源。可以将公益林按照公共物品的情况进行细分。依据帕累托标准，目前的公益林经营情况存在改进的余地。具体分类的方式以经济学的公共物品理论为基础，将公益林进行公共物品分类经营，以此进行资金上的分配，政策上的区别，管理上的统筹，法律上的规范。据此，可考虑将公益林分为以下四类。

4.1完全公共物品属性的公益林

公益林总的来说是属于公共物品。但是如果对其进行进一步的划分，有部分公益林是属于完全的公共物品属性，具有非排他性及非竞用性。即使没有对公益林进行有偿支付，也可以在没有竞争性的情况下对其的效益进行使用，这样的公益林被划分为完全公共物品属性的公益林。这类公益林还可以进一步的划分。（1）受益对象明确。也可以说这一部分的公益林有确定的受益对象，并不能完全的将所有受益对象一一指出，但可以明确提出哪些人群会受到相应的受益，例如河流沿线的公益林。这样的公益林沿流域分布，使得河流沿岸的人都能够受益，因此仍然属于公共物品属性的公益林。根据受益对象明确这一特点，国家制定相应的政策，明确河流沿线人受益水平，并根据受益情况制定相应的补偿标准。除此之外，国家应该根据政策，制定相应的配套实行及监督政策。如制定了实施标准后，由谁来执行，怎样保证标准的执行完备，执行后有哪些部门进行相应的监督，确保实施过程中不会出现与政策出发点相悖的情况。（2）受益对象不明确。受益对象不明确的公益林，通常在比较偏远的地区，但是这一部分公益林发挥了森林最原始的功能，对于涵养水源、净化水质、保护水土、净化空气，都起到了非常重要的作用。这样的公益林在融资中需要国家、中央政府、省市级地方政府予以大力的支持与补助，可以按照森林资源价值核算的标准予以补偿。

4.2非完全公共物品属性的公益林

这一类公益林不完全具有公共物品的属性，虽然具有非竞用性，但是具有排他性。这样只满足公共物品部分属性的公益林将其划分为非完全公共物品属性的公益林。具有非竞用性是指，进行有偿支付的群众使用了森林的这一部分效益并不影响没有进行支付的群众使用这片森林的效益，但是，这些公益林在管理上人为地规定了排他性，就是说没有进行有偿支付的消费者不能使用这样的森林资源。由于这类公共物品的特殊性，国家也应该根据特殊性进行适当的补偿措施。首先，应该对这类公益林进行明确的划分，其次，这类划分主要是生态旅游上所获效益。因此，在生态旅游的生态补偿效益中获取相应的补偿经费。

4.3部分具有私人物品属性的公益林

这类公益林，主要出资者非公众人（政府），主要经营目的是为部分消费者服务。区别上述“非完全公共物品属性的公益林”的主要特征是，经营者、消费者边界清楚。例如，在水库周边由水库经营者经营、以涵养水源为主要目的的公益林，在矿山废弃地由采矿企业营造的公益林，这类公益林与之前所讲的公共物品属性的公益林不同，经营目的和受益对象明确，可以按照受益主体的使用情况进行收费。比如，应在用水、发电、采矿等收入中将公益林建设成本纳入，作为经营成本返还，至于来源，也可按照谁使用水、电，谁就需要为这部分水、电付费。

4.4可参与市场交易的公益林

这是比较新的类型。目前在国际社会中比较成熟的合作机制是在《京都议定书》中形成的清洁发展机制（CDM），通过发达国家与发展中国家的相互合作实现碳减排目标。《京都议定书》中所形成的这一碳交易发展机制，有一定的合理性，也为我国的公益林建设提供了另一个思路。发达地区可以通过购买碳排放指标获得更多的许可碳排放量，同时，经营公益林地区的林农也可以从中收获相应的经济补偿。

5政策改进方向

综合以上情况，在公益林经营中较突出的还是资金来源问题。从世界范围来看，公共财政补偿和市场化补偿机制都被较为广泛地应用于不同的国家和地理区域（王丽珍，2009）。相比而言，政府公共财政补偿的尺度范围比较大，经常在整个国家范围内实施。而市场化补偿存在于不同的尺度范围。随着公共生态补偿计划实施尺度范围变大，信息不对称程度增加，政府缺乏对具体地理位置森林生态服务价值的信息以及各个土地所有者实施生态保护活动的机会成本的信息，这些隐藏信息加大了生态服务供给者的机会主义行为，也增加了政府的设计、实施和监督成本。比较而言，市场化补偿机制由于实施的尺度范围较小，生态服务购买者获取关于生态服务和供给者保护行为的信息比较容易，此外，市场化机制还能利用市场定价机制获取生态服务机会成本的信息，因此信息更为透明，实施效率更高。但是市场化补偿机制的顺利实施需要有完善的产权制度、成熟的市场、通畅的信息渠道以及相关的法规来支撑（图1）。对此，提出以下三点政策创新方向建议。

5.1建立多元化社会补偿机制

一是对于公共资源属性的公益林，可以依托森林景区获取门票收入，按门票收入附加收取生态补偿费。二是对于具有比较明确受益对象的公共物品属性公益林，可以向受益对象直接收取管护费用。例如企业因排污危害森林的按森林重置价的2~3 倍收取生态补偿。企业和居民用水、木材加工贩运、征占林地、野生动物养殖、合法的环保补偿罚款等产业受益。地方政府出台规定并协调公益林所有者参股水利建设、矿山恢复等，同时出台江河湖泊上下游生态补偿的响应办法，使公益林所有者得到相应的补偿。三是在森林中获得收益的企业及居民都应该相应的以林达尔均衡方式进行一定的付费行为。虽然克拉克税能够避免人们据实说出自己的真实意愿，但是不排除人们会因为对森林功效及自己获益情况的不了解而低估了实际应支付的价格。在理论上可以实现的林达尔均衡和克拉克税，在实际运行中还是会遇见一定的问题。另外可以考虑在全社会建立生态税机制。

5.2建立公益林分类经营机制

在经济政策上，按照完全公共物品属性的公益林、非完全公共物品属性的公益林、部分具有私人物品属性的公益林、参与市场交易的公益林四大类，制定既有相同又有区别的经营政策。相同政策是，凡公益林都给予补偿，补偿标准总体一致，并视生态地位的重要性确定差别系数。对生态区位重要的森林，生态效益和社会效益产出相对较高的林分，适当提高补偿标准。森林生态公益林的补偿应不小于经营者失去获得商品林收益的机会成本。区别性政策是，按照公益林经营、受益与市场交换机制，制定公平政策，促进公共物品市场化的机制。

5.3建立以资产为纽带的多元经营方式

目前，我国生态公益林的林权结构有国有和集体两种权属。国家应加大林业产权改革的力度，使林农有经营权，林木所有权、收益权和处置权，在森林资源产权清晰化的前提下，最大限度地将森林资源的经营权和管理权分离，赋予林农更大的自。按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属，由林农直接享受国家财政补贴，这样才能真正调动林农经营森林的积极性。在经营方式上，改革产权，融入市场竞争的方式：如建立股份制林场；林业部门以建设资金投资入股，个人、集体则以山林权入股；有经济效益时再进行分成。根据当地实情，与村委会或林农签订租赁、转让、承包等合同，按不同的生态功能等级，将生态效益补偿费作为承包费与林农共同成为经营者，共同对生态公益林进行经营管理。