关于高速公路“绿色通道”政策的思考和建议

摘 要：“鲜活农产品流通绿色通道”优惠政策的出台，加快了全国鲜活农产品生产、运输、销售环节，降低了鲜活农产品的运程周期和成本，提高了农民生产积极性，对促进农村经济发展、增加农民收入、保障城市居民生活、维护社会稳定发挥了巨大作用。本文针对“绿色通道”在当前高速公路的实际执行过程的现状、特点和难点进行分析与探讨，并提出相应的治理建议，以保障“绿色通道”政策可持续的健康发展和运行。

关键词：高速公路;绿色通道;政策分析;思考建议

一、绿色通道政策的实施背景与过程

（一）“鲜活农产品运输绿色通道”（以下简称绿色通道）。最初于1995年在我国组织实施，主要内容为：在收费站设立专用通道口，对整车合法运输鲜活农产品车辆给予“不扣车、不卸载、不罚款”和减免通行费的优惠政策。2005年交通部、公安部、农业部、商务部、国家发改委、财政部、国务院纠风办等联合成立全国鲜活农产品“绿色通道”工作小组。到2005年底，将在全国基本建成“五纵二横”的鲜活农产品流通“绿色通道”网络，总里程达2.7万公里。这项政策的实施将降低鲜活农产品运输成本，增加农民收入，并使城市人享受到更多、更新鲜的农产品。对整车运输鲜活农产品的车辆没有违反道路通行规则的交通违法行为的，公安、交通执法人员不得随意拦车检查;对有超限超载违法行为，必须严格按规定及时处理，不得长时间滞留车辆;对有超速行驶等其他严重危及交通安全行为的，公安部门要按照简易程序规定，当场处罚，及时放行。此外，将继续加大“绿色通道”网络内的公路收费站点的清理整顿工作力度，坚决撤销不符合国家规定的站卡等。

（二）全国五纵两横鲜活农产品“绿色通道”网背景：根据交通部、公安部、国务院纠风办等国家七部委公布的方案，全国鲜活农产品“五纵两横”“绿色通道”网组成如下：五纵：银川至昆明：全长2700公里;呼和浩特至南宁，全长3000公里;北京至海口、长沙至南宁连接线，全长4345公里;哈尔滨至海口、天津至北京连接线，全长5500公里;上海至海口、鹰潭至常山连接线，全长2500公里。两横：连云港至乌鲁木齐、西宁至兰州连接线，全长4140公里;上海至拉萨，全长4800公里。

（三）鲜活农产品“绿色通道”通行费如何减免背景：在七部委办联合建设的全国“五纵两横”鲜活农产品“绿色通道”网中，减免运输车辆的通行费是促进运输的优惠措施之一。 这次全国“绿色通道”网络建设工作中的减收或免收通行费政策，将由各省级人民政府来负责实施。之所以这样规定，主要是考虑到以下三个方面：一是符合现行法律法规的规定。去年国务院出台的《收费公路管理条例》明确规定，免收或减收鲜活农产品运输车辆通行费的事权属于省级人民政府;二是考虑了公路发展的实际情况。多年来，各级政府利用收费公路政策形成的筹资机制，筹措了大量的公路建设资金，也带来了沉重的还贷压力。减免鲜活农产品运输车辆的通行费，不可避免的要对收费公路的正常还贷产生不利影响;三是充分考虑了收费公路管理主体的多样性和复杂性。目前，我国大部分收费公路都是由国内外经济组织投资或贷款建设和经营管理的，其中还有许多外商独自或合资企业。这些经济组织的贷款和收费行为都是企业行为，他们依据公路法的规定与地方政府签订了协议。

二、执行绿色通道政策带来的问题和难点

高速公路在贯彻落实国家“绿色通道”政策、坚持惠农利民的同时，部分车辆利用政策漏洞，打球，逃缴、拒缴公路通行费，并呈日益增加的趋势，给运营管理部门造成了一定的损失，导致国家费税流失，也将高速公路“绿色通道”政策执行变成一个社会矛盾焦点。

“绿色通道”车辆逃费方式五花八门：有的是客车类车辆持假的货车行驶证，运输“绿色通道”范围内的货物逃费;有的司机在车头内放置水果等物品，在经过收费站时贿赂收费人员等等，如果“绿色通道”成为“逃费通道”，对高速公路管理以及行业健康有序持续发展伤害巨大，也损害了公众利益。执行绿色通道政策带来的问题和难点笔者总结如下：

（一）政策认定标准存在主观性，留下违法空间。“绿色通道”车辆在通行高速公路时，原有的机电设备不具备检测能力，而主要靠当班收费人员的人为判断，依赖于收费人员个人的素质和能力。而收费稽查人员的四个政策判断要点均界定模糊，如：鲜活农产品混装的，是否混装的都是《目录》里认定的产品范围？未整车满载的，如何靠人工目测判断达到核定载质量或车厢容积的80%？超限率达到5%临界点的是否允许重称或跳磅、走S形？等等。车辆减免金额的巨大经济效益以及减免的巨大权利，极易产生司机主动行贿、收费人员受贿索贿，甚至内外勾结逃费等违法行为，从而破坏国家推行“绿色通道”政策的目的初衷。

（二）降低物价、惠农利农效果均不显著。由于我国的农产品生产组织化程度低、难以形成规模，采用直采直销的“农超对接”模式就受到很大限制，从农家地头到市民菜篮的中间关节众多，而道路通行费减免主要优惠了流通环节企业，对惠农利农效果并不显著。

（三）降低了高速公路预期收益，抬高了经营单位运营成本。“绿色通道”免征通行费这一惠农政策是政府政策行为，但高速公路作为收费还贷的项目，该政策执行的成本却是由公路运营单位“埋单”。而对经营性高速公路的经营管理单位而言，在当前国家对“绿色通道”政策执行后的补偿意见尚不明确的情况下，反应更为强烈。

（四）站口车辆通行效率降低、收费秩序被扰乱、并存在安全隐患。我们渴望方便、快速、有效地查验“绿色通道”车辆，提高鲜活农产品运输车辆的通行能力和通行效率。但为防止假冒“绿色通道”骗逃通行费行为，收费稽查人员应根据装载的货物现场判断。但许多长途运输鲜活农产品的车辆大多采取密装车厢、货柜运输或周身油布严密包裹并捆扎，现场检查难度相当大。如果只打开检查柜门或四周，看到的是鲜活农产品，只能按制度放行;如果让司机全部打开或卸载货物，不仅打开费时困难、检查及再包装时间也很长，收费广场更无装卸货物的场地、工具和人手，因此极易造成收费站拥堵、与司机产生严重冲突等。更有不法司机和物流货物装卸点，根据收费站查验难的特点，故意严密包装车厢并伪装鲜活农产品运输大肆逃费。由于现场查验费时费力，直接导致了车道通行效率的下降，有时遇到不法司机集结堵道，向收费人员施压要求免费，极易造成收费站口的堵塞，影响其他车辆的快速通行。