主要国家科技管理组织体系对我国的启示及借鉴

摘 要：科技管理组织体系是科技管理实现的组织基础和基本手段。科技管理现状难以满足科技发展的需要，首先表现在组织和岗位的设置方面。同时新的发展战略定位也迫切要求组织管理体系的变革。为更好地贯彻实施党的十提出的创新驱动战略，在比较分析美、德、日、韩、俄等主要国家科技管理组织体系的基础上，提出我国科技管理组织体系改革的启示和借鉴。

关键词：主要国家；科技管理组织体系；启示；借鉴

中图分类号：G321 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0138-03

科学技术是综合国力的重要组成部分，对提高国家竞争力起着关键作用，完善的科技治理结构对推动科技发展至关重要。我国现行的政府科技管理模式与社会主义市场经济体制以及经济、社会的全面发展要求还存在诸多不适应之处。主要发达国家已经形成制度化、完整的体系和科学高效的管理模式，并积累了丰富的经验。笔者试从组织体系角度对国外部分发达国家及我国的科技管理构架情况进行概述，这对于完善我国科技组织体系、推进科技管理结构、加快国家创新体系建设具有十分重要的实际借鉴意义。

一、国外主要国家科技管理组织体系

（一）美国：灵活有序的管理组织构架

美国宏观科技管理组织体系主要是由总统（白宫）、国会（参议院和众议院）和各联邦部门组成（见图1）。

正是由三权分立的国家制度所决定，在美国的科技体系治理结构中没有设立类似“科技部”这样专门负责全国科技活动的政府部门，而是由行政、立法、司法三个系统不同程度地参与国家科技政策的制定。

其中，白宫作为科技管理机构，不仅掌握财政杠杆，制订科技预算，负责各种科技计划与项目的执行，同时也是各项科技法案的具体执行者；国会比行政部门更能决定科技政策的走向，不仅负责审批最终科技预算，还通过立法决定科技政策框架。各行政部门为实现特定的任务，在编制科技政策和建设方面拥有很大的自，可在法律明确允许的范围内自行制定行政规章；司法部门主要负责对法律条文的最终裁定，无论行政还是立法部门都难以左右司法部门的判决。此外，美国政府及最高领导人非常重视高级科技顾问在科技管理中的作用，设置了科技政策咨询机构。虽然这些机构不承担具体的管理职能，仅限于咨询服务，但这类机构对国家科技政策的制定及其走向有重要的影响。

正是由于美国行政、立法、司法三种权利的相互制衡，才使得美国联邦科学技术研究体系能够保持相对的稳定，很少出现大规模的结构体系调整。

（二）日本：领导权集中，科技与学术行政合二为一

日本科技管理组织体系主要由综合科学技术会议、文部科学省及其下属研究、审议机构构成（见图2）。

与美国不同，日本在内阁府设置了“综合科学技术会议”这一领导科研的主管部门，加大了内阁对科技政策的领导权，提高了科技政策的地位以及科技政策综合协调性，使其具有战略性、综合性和及时性。加强内阁对科技政策的直接领导权力，有利于解决纵式分割的行政机关有关科技政策的摩擦弊病。文部科学省按照综合科学技术会议制定政府整体的科技综合战略、资源分配方针来调整相关行政机关的科技事务，这加强了相关领域的协调。将科技厅与文部省合并成为文部科学省，使它们各自所掌管的国立大学与国立研究机关也随之一体化。

（三）韩国：“国家导向型”的科技管理模式

韩国采取的是典型的政府主导型的科技发展模式，科学技术委员会是国家科技发展的宏观决策部门（见图3）。

韩国政府在科技管理的进程中显示了强大的行政推动、政策引导力量。总统直接领衔的国家科学技术委员会作为国家科技管理体系中最高的政策审议与协调机构，负责研究制定国家重大科技决策。科技部的升格，体现韩国政府将科技管理提升到国家层面的高度，进一步强化了科技部作为科技主管部门的宏观决策和计划调控职能。

（四）德国：一部主管、多部合作的管理体系

德国是一个联邦制国家，其科技组织管理体系主要由联邦教育与研究部、联邦政府各部门、各州政府等共同组成（见图4）。

德国的科技体制是以联邦制的政治制度和自由市场经济为基础的一种灵活而分散的体制。这种由各州广泛参加的方式，使德国的科技体制同比较集中的法国体制、日本体制甚至美国体制迥然有别。由于德国是一个联邦制国家，在遵守联邦宪法的前提下各州享有很大的自，特别是各州政府对科研事业均承担较大的责任和一定的管理权限，并在一定范围内不受联邦政府的干预，这种对科技管理实行一部主管、多部门合作的方式在世界上并不多见。因为即使在同样是联邦制的美国，政府提供的科研经费也大部分来自联邦政府，州政府只起有限的作用。

（五）俄罗斯：三等级的科技管理组织结构

俄罗斯科学组织结构按职能可分为3个等级。第一级为最高决策机构，包括总统科技政顾问员会、联邦议会；第二级为联邦政府的科学技术管理机构――联邦工业科技部；第三级为实际从事科学研究的机构（见图5）。

解体前的苏联一直缺乏对分散于不同部门的科学组织的总体领导和协调的力量，一直努力设置一个中央机关，统一协调管理科学技术事业，但终没有在实质意义上实现。进入21世纪以来，俄罗斯国家行政机关对科研组织的管理机构进行了比较大的改革，设立了总统科技顾问委员会这一最高级层的决策机构。第二级与第三级组织分别是联邦工业科技部与科学研究机构。这三个等级的科学组织，每一级对上级来说都是隶属关系。

二、中国科技管理组织体系现状与问题

（一）中国科技管理组织体系构架

新中国成立后，中央人民政府在原中央研究院和北平研究院的基础上成立了中国科学院，作为新中国的主要政府研究机构。在短时期里，中国基本上按照前苏联的模式建立了一个相对独立完整的五大方面军的科学技术研究开发体系：中国科学院（简称中科院）、国防科研院所、国务院所属各部门科研院所（部属）、地方政府所属科研院所（地方）、高等院校研究机构（高校）。

1958年，中国政府对科技管理机构进行调整合并，成立了国家科学技术委员会（现为科技部）、国防科学技术委员会。各省、市、县陆续成立了各级科委（科协、科技厅、局），形成了中国的科学技术管理体系，中国科学技术事业进入了国家计划下的发展时期（见图6）。

中国科学院、国家科委的建立，标志着中国集中型科技管理体制的形成。在传统的科技管理体制下五路大军形成的同时，各级政府设有科委作为政府主管科技发展的总部门。科研与开发工作由不同的行政主管部门掌握，分别由国家科委和原国家计委主管，并在各级政府设有相应的地方机构。科研机构数量极多，力求“大而全”、“小而全”，即一旦中央建立某种科研机构，各级政府也就立即效仿，机构和专业设置低水平重复。

1997年，中国政府批准了中国科学院关于建设国家创新体系的方案，投资实施知识创新工程。1998年6月，中国成立国家科技教育领导小组，表明中国从更高的层次上加强对科技工作的宏观指导和整体协调。

目前，中国正努力转变以政府为主导的中央计划体制，建立政府科技机构、产业研究部门以及高等院校之间分工明确、良性互动的新型科技管理体制。中国政府将科技活动管理、相关的生产活动管理和资源分配的最终权力集中在特定的权力部门，其他部门负责制定和实施相应的政策或短期项目。科学技术管理的组成结构大致也可分为三个层次（与俄罗斯基本相似）：最高议事协调机构――国家科技教育领导小组；执行层和协调层――科学技术部、其他部委及地方的科技管理部门；具体科研机构（高等学校、研究院所、企业等）的管理层（见图7）。

（二）存在的问题

1.缺乏最高管理决策机构

反观我国的科技体制改革，在改革以前，我国基本照搬了前苏联的科技组织结构：以计划来推动科技项目和任务，企业、科研院所、高校、国防科研相互独立。后来我国虽也施行了一系列科技体制改革措施，但至今仍无协调管理科技事业的中央机关，虽设立了国家科教领导小组这一组织机构，试图从国家高度协调我国科技发展，但其并不具备决策职能，可以说，我国原有的科技体制有所改变，但新的体制尚未形成。

2.管理执行部门定位不明确

目前，我国国家综合部门、产业部门和公共事业部门都能通过独立提出部级的科技计划，直接获得财政预算，各部门缺乏联系和协调机制，导致科研经费分散和和重复使用。在管理执行机构的设置上，国外各国均设有独立的管理执行机构，而我国的科技管理部门则是科技部与其他部委共同参与管理。此外，中科院除了是最高学术科研机构外，还同时兼具了极强的管理职能。科协作为群众组织还掌握科学普及的经费及相应职能。虽然我国在管理机制上有了不少改进，但由于科技组织结构仍较分散、管理执行职能机构未统一，仍存在多部门分散、独立管理，政出多门、科技资源分配不均，难以支持整个创新体系发展的问题。

3.评估与监督不完善

长期以来，虽然我国也在一直强调评估与监督工作在科技管理中的重要作用，但从目前的实际情况上看，我国的科技监督与科技评估工作仍存在着许多不足之处，一直受到各界的广泛争议。从科研经费的使用管理看，科技预算、执行监督三个环节不完全独立，经费分配和使用缺乏科学有效评估机制， 国家科技资源使用效率无法有效提高，甚至造成浪费。

三、主要国家科技组织管理体系对我国的启示及借鉴

鉴于其他国家科技管理组织体系情况以及针对我国科技管理中的问题，我国应该调整政府组织结构，完善宏观科技管理体制，明确政府在科技管理上的主导作用。特别是要设立科技高层决策机构，完善各级政府科技管理机构及职能，统筹协调国家科技计划与各部门和各领域的科技计划，以及科技资源的统筹分配，努力构建决策权、执行权和监督权相分离的科技管理运行机制，加强科技项目监督与评估管理（见图8）。

（一）设立科技管理最高决策机构

德国、日本、韩国设有国家最高科技决策机构，全面统筹协调国家科技计划与各部门和各领域的科技计划，以及科研经费预算的统筹分配。俄罗斯也在普京执政后，增设了科技最高决策和协调组织。美国虽没有设立类似于“科技部”这样的专门统筹与规划全国科学技术活动的管理机构，但美国白宫作为科技管理机构不仅掌握财政杠杆，制订科技预算，负责各种科技计划与项目的执行，同时也是各项科技法案的具体执行者。我国设立了科技部，但并不具备统筹全国科技资源的权力。借鉴主要国家的经验，我国必须设立我国科技管理最高决策机构“国家科委”（通过提升科技部职能或者加强国家科教领导小组议事机构的职能和地位），加强科技工作的宏观管理，其他部委主要参与或配合制定国家科技发展规划，并为规划的执行提供服务（如各级财政部门要做好科技部门的预算）。“国家科委”以最高决策机构身份统筹、协调国家科技计划与各部门、各领域的科技计划，以及科研经费预算的统筹分配和科研任务的统筹安排。

（二）完善各级政府科技管理机构及职能

在最高决策机构确定的前提下，应进一步强化各级政府科技管理机构作为“国家科委”的下属执行机构和管理部门在我国科技管理体系中的地位与作用。从同属亚洲国家的日、韩两国的经验上看， 国家的集中统一管理是国家科技健康发展的重要保障。虽然日本目前根据本国的国情已将科技与教育事业统一由新成立的文部科学省管理，但其原有的科技厅在日本科技发展的过程中也曾发挥过重要的作用。鉴于我国科技事业的发展仍处于赶超的阶段，受国家的经济实力等各方面因素的影响，集中统一协调的科技管理体制仍将适合我国现阶段科技事业的发展。要明确其他部门（包括发改委、财政部、教育部）对科技部门的服务和支撑作用，强化各级地方科技管理部门对同级及所属区域科技资源的管理和调控职能。同时，要在借鉴其他国家经验的基础上，认真分析我国目前在科技管理中存在的不足，从实际出发，在兼顾效率和效果的前提下，尽快完善我国的科技管理组织体系。

（三）建立健全科技评估与监督管理体系

主要发达国家之所以有高效运行科技管理组织体系，离不开相对独立的评估监督机构的督促和保障。我国科技评估、监督机构虽已在科技政策的制定和决策支持方面发挥了一定的作用，但跟形势发展的要求还有差距，仍需要进一步的强化与完善。特别是要发挥人大的法律监管和中科院的决策咨询作用，以及第三方中介机构的作用，建立一个不受行政干扰，各司其职、运转有效的科技评估、监督体系。