BT融资模式在政府投资建设项目中的运用

随着社会经济的不断发展,城市基础设施的建设与政府投资资金紧张的矛盾日趋突出,利用民间资本投资于公共建设越来越受到各国政府的重视。BOT、BOO、BT等融资方式适时而生,成为缓解政府公共投资资金短缺的主要手段。

本文结合抚州市BT融资模式的具体实践,阐述了在政府投资建设项目中,实施BT融资模式的合作方法、准入程序和基本条件,分析了BT融资模式存在的各种问题,探讨了如何继续加强BT融资模式项目的质量管理。

一、BT的含义与实施BT融资模式的必要性

BT,是bulit(建设)和transfer(转让)两个英文单词第一个字母的缩写。BT的基本含义是:由项目(一般为市政、公路等建设)所在国的政府或所属机构(简称业主)为项目的建设提供一种特许权协议作为项目融资的依据,与项目的投资者和经营者或其组成的项目公司(即项目投资建设方,简称BT方)签订合同,在合同规定的一段时间内,由项目公司安排融资、建设。建设完成后,按照合同固定价格,通过项目回购方式转让给业主方。

政府实施的项目建设工程,主要是指公益事业性非经营建设项目,包括公共房屋建筑(学校、医院等)和城市基础设施建设。

近几年来,随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断加快,作为社会公共产品的城市基础设施建设投资需求紧张和政府财政资金短缺的矛盾较为突出,尤其是地方政府以当年的财政收入,支持建设期内投资数额巨大的项目难度较大。城市基础设施建设是城市发展进步的永恒主体,各级地方政府为了进一步改善人民生活环境,虽然有继续加快城市基础设施建设、加大对政府投资项目建设投入的愿望,但是资金的短缺问题目前就像是一个无法突破的瓶颈,普遍制约着城市基础设施建设的发展进程。如果不能尽快找到行之有效的融资方式和融资渠道来解决资金短缺的问题,将对城市基础设施建设的持续发展造成不良影响。

二、实施BT模式的合作方法

为了缓解建设期财政资金压力,在政府投资建设项目领域适时引入BT模式,即:

1.项目采用以企业等社会资金投资建设、资金分期支付的合作形式来实施政府项目工程建设。

2.政府委托授权相关部门作为项目业主,并提供项目建设工程,由项目业主通过法定程序,以公开招标方式选择投资人,由投资人组建项目公司进行投资建设。

3.项目公司作为项目总承包业主,按项目业主经政府批准的项目建设内容、投资规模、工程造价、控制投资回报等要求,由项目公司采取公开招标方式选择施工单位,投资参与政府项目工程建设。

4.在项目建成后,经过法定的验收程序,如满足特许协议约定的建设要求,项目投资者则按约定程序将项目移交给政府或所属机构,由政府进行分期付款给承建商。

三、BT模式融资过程中存在的问题

1.监管难度大。

目前没有BT或BOT等相关方面的法律,也没有可供参考的合同文本,BT模式中涉及的回购协议和融资担保也没有法律条款支持。由于BT是一种合同的组合,具有法律性质的特殊性和法律关系的复杂性,因此,融资监管难度大。

BT投资建设项目仍不同程度的存在着对项目功能与方案审核不力、政企不分、专业技术人员缺乏、管理粗放、地方垄断和地方保护、缺乏竞争等政府的掌控能力不足问题。

2.建设期中的产权界定模糊。

业主和BT方签订合同之中有一个“回购协议”,即在项目移交时候是属于回购的性质,因此在签订合同后项目移交之前的这段时间内,项目产权属于BT方还是属于业主方难以界定。其中涉及到如何分担项目中风险问题上往往出现双方扯皮的现象。

3.涉及环节多,项目相关方多,协调沟通难度大。

采用BT方式项目活动谈判时间长,消耗大。期间必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同以及移交等阶段,涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节,牵扯的范围广,复杂性强,操作的难度大,障碍多,不易实施,最重要的是融资成本也因中间环节多而增加。

BT模式涉及到的项目相关方很多,很多参建方均出于个体利益考虑而损害项目整体。如BT方在保证质量的前提下希望施工承包方的报价尽可能低,而施工承包方则要保证自身的最低盈利标准,而采取相应有损BT方的策略。

4.分包现象严重,质量难以得到保证。

在BT项目中,投资方既是投资者又是管理者,给项目的质量、安全管理工作带来了困难,极大地关系到BT模式项目的建设效果。政府虽规定投资方督促和协助建立质量保证体系,申请政府质量监督,健全各项管理制度,抓好安全生产,但是,投资方出于其利益考虑,在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题,建设项目的分包现象严重,建设质量得不到应有的保证。

5.应用前提缺失,政策风险加大。

BT项目建立的前提是未来政府财政收入的真实增长,当地方政府的财政收入的增长无法支撑BT项目时,BT项目属于盲目扩张固定资产投资规模的行为,扰乱国家的宏观建设环境,同时极大损害投资人的经济利益,破坏市场秩序和市场环境。

四、对BT融资模式项目质量管理的几点思考

1.提高理性决策能力。政府决策者不仅要对本地区未来的财政性收入的增长作出科学合理的预测,而且要对未来的支出进行理性的分析。投资者要对地方政府未来的可支配财力作全面的分析,对地方政府的信用能力作出科学地判断,从而降低投资回收的风险。

2.加快BT模式政策和法律环境建设。重点是对BT项目决策的程序和决策失误的问责制度的确立,项目投资和施工过程的监控等方面做出明晰的规定,以有效减少操作过程中的随意性,使得BT模式在政府投融资中发挥更好的作用。另外,建立BT 应对风险机制,确定风险种类,拟定相应的风险回避对策也非常重要。

3.加强资格控制。对投资人完成项目必备的自有资金数额、企业的筹资能力、财务状况、企业信誉、企业资质等级、业务范围等严格控制,以选择能满足质量管理要求的项目主办人;对勘察、设计、施工、监理等项目参建单位及人员,也应按相关建设法规、程序及要求进行严格控制。

4.加强质量控制。合同文件中对工程质量应有明确的约定,对采用的技术标准、规范、规程和质量检验评定标准也应明确。应要求BT项目投资人提供相应的工程质量银行保函或担保,以承担对工程质量的担保责任。在项目建设过程中,政府的质量监督机构或BT项目发起人应强化对项目质量的抽查,对发现的质量行为或实体质量方面存在的问题,及时通报并要求及时整改,确保项目质量。

5.利用中介机构进行项目建设管理。BT融资模式项目应逐步推行“投资、建设管理、施工”相对分离的方式,利用专业性的社会中介、咨询管理机构来进行项目的建设管理工作,既充分发挥专业性社会咨询管理机构的专业管理优势,又可避免项目建设管理单位与施工单位“同体”的情况发生,对工程质量的控制和管理必将起到较好的效果。

6.强化政府质量监督部门对BT模式项目的质量监督。政府质量监督部门可采取:程序检查,即检查BT项目主办人对建设程序的遵守情况;资格控制,即检查BT项目建设参加单位和人员是否具有规定资格(资质);规范、标准的执行情况检查,即检查BT模式项目的建设单位和人员是否执行了相应的技术规范、标准,特别是强制性标准;实体质量抽查,即对工程实体质量进行随机抽查(检测);技术指导和培训,即向有关参与单位提供技术指导、技术资料和技术培训。

五、结束语

通过BT融资模式,可以解决城市基础设施建设资金不足的问题,形成城市基础设施建设资金链的良性循环,以此来促进城市基础设施建设的全面发展。作为政府公共建设项目,必须创新和实践适合项目的融资模式,只有这样,才能实现我国城市基础设施的建设,城市经济的发展。

(作者单位:抚州市财政局国库支付中心)