行政复议组织形式与运行方式的研究和探索

行政复议制度在解决行政争议,化解社会矛盾,建设法治政府,构建和谐社会中发挥着重要作用。为增强行政复议制度的公信力,更好的发挥行政复议制度优势，__市政府借鉴国外行政复议制度经验,吸收理论界、实务界行政复议制度改革的研究成果，结合复议工作实际,改革了行政复议组织形式，设计了新的运行模式。由于是对行政复议制度改革的初步探索，有很多问题还需深入研究。

一、我国行政复议制度发展现状和改革的必要性

我国行政复议制度经历了一个曲折发展过程，上世纪五十年代后期到六十年代初，行政法规对行政复议有了规定，称为“申诉”、“复审”、“复验”。“”期间，行政复议制度实施陷入停滞。八十年代，随着法制化进程的加快，行政复议制度得到了恢复和发展。《行政诉讼法》颁布后，为配合行政诉讼制度的实施，国务院于1990年12月24日通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议作出了比较系统的规定。1999年4月29日, 《中华人民共和国行政复议法》经九届人大常委会第九次会议审议通过，以法律的形式确立了行政复议制度。《行政复议法》在总结《行政复议条例》实施实践的基础上，进一步完善了行政复议制度：扩大了行政复议范围，强化复议在解决行政争议方面的主渠道作用；简化了行政复议申请程序，充分体现便民原则；赋予申请人规范性文件审查的启动权，探索对抽象行政行为的监督；明确复议机关不履行复议职责的法律责任，保障申请人行政复议权的行使。据国务院法制办统计，自1999年《行政复议法》实施以来，全国行政复议案件受案数量逐年上升，平均每年通过行政复议解决的行政争议有8万多起，经过复议，83.7％的案件没有再提起行政诉讼。行政复议制度已经成为法治政府的“助推器”、和谐社会的“减压阀”。但由于复议制度还存在的以下一些问题，导致权利救济效果和社会预期有很大差距,影响了人们对行政复议制度的信任，削弱了行政复议的公信力，很多群众不愿意或不习惯通过行政复议表达诉求，主要采取等方式寻求解决问题，行政复议矛盾解决机制的作用发挥的还不够充分,行政复议制度有待改革完善。

（一）机构缺少独立性，复议公正难以实现

各级政府及其职能部门的行政复议机构，作为行政复议机关的内设机构，附属于行政机关，复议活动受人为因素影响和干扰较为普遍，行政复议决定维持的多，变更、撤销的少。从20__年至20__年__市行政复议案件审理结果看，7年共受理复议案件4714件，维持2836件，占63%；撤销681件，占15.1%；变更162件，占3.6%；确认违法70件，占1.5%；责令履行义务98件，占2.1%；撤回申请746件，占16. 5 %；其他处理121件，占2.6%。由于复议机构和复议人员难以保持超脱和中立立场，缺少独立性，导致复议案件公正性受到影响，行政复议权威性难以树立。

（二）运行方式行政化，复议公信力受到影响

不少复议机关简单的认为行政复议只是行政机关内部层级监督的手段，复议工作混同于一般行政工作。复议办案过程只在行政机关内部进行，过程封闭，透明度差。按照现行复议法的规定，复议人员负责调查案件事实、审查法律适用、提出结案意见，逐级报本机关领导审批后作出行政复议决定。这种制度设计行政化色彩浓厚，违反了解决行政争议所需要的准司法化程序规则，难以保障当事人的平等地位和争讼对抗，难以保证复议机关的独立性和中立性，导致复议制度的公信力大打折扣。

（三）复议人员专业性不强，案件办理质量不高

行政复议是专业性很强的法律工作，需要复议人员受过系统的法律专业教育，具备一定的行政管理经验。根据我们对__市所辖区、县（市）政府复议人员的统计，八区十县（市）政府法制部门核定复议人员编制65人，实有50人，正规大学本科毕业3人，占实有复议人员6﹪；其中法律专业毕业2人，仅占实有复议人员4﹪。复议人员普遍存在法律素养不够，法律信仰欠缺，专业知识不足，居间裁判角色意识缺乏等问题。这些问题的存在迫切要求复议法对复议人员资格准入作出具体规定。

（四）管辖体制条块分割，复议功能弱化

《行政复议法》确立的是“条块分割”的行政复议管辖体制，即作出具体行政行为的行政机关为政府部门时，复议申请人既可以选择向该部门的上级主管部门申请复议，也可以选择向该部门所属的本级政府申请复议。从复议实践来看，条块并存的管辖体制存在一定弊端：一是条条管辖容易出现部门保护问题，因部门利益无原则维持下级部门具体行政行为的情况时有发生。二是条条管辖行政复议决定执行力度较弱。由于上下级行政部门之间没有领导关系（垂直领导机关除外），时常出 现下级部门不执行或拖延执行上级部门行政复议决定，而上级部门无法处理的情况。三是条条管辖增加行政成本和申请人负担。作为行政复议机关的部门多则数十个，少则十几个，无论有案无案都要配置复议编制和人员。多个复议机关并存的现状，膨胀了行政编制，增大了行政成本。同时，上级主管部门与复议申请人往往不在同一地区，申请人需要异地提出申请，复议机关需要异地调查，异地审理，条条管辖增加了申请人和复议机关的负担，也影响了复议效率。四是条块管辖容易出现复议结论不一致的情况。在一个具体行政行为涉及多个行政管理相对人的案件或者对于同类具体行政行为申请复议的案件，有的申请人向政府提出复议，有的申请人向上级主管部门提出复议，实践中存在政府和上级主管部门对于同类执法活动作出不同复议决定的情况，出现复议决定“打架”的问题，导致被申请人无法适从。

二、__市行政复议组织形式和运行方式的模式设计

行政复议作为解决行政争议的重要法律制度，需要具备纠纷解决机制的一般特点，因此，制度模式改革应当遵循以下四个原则：

一是独立原则。公正是法的价值取向，要实现公正就要从体制上和程序上保证纠纷解决机构的相对独立性。复议机构的相对独立是实现复议公正的前提。

二是程序原则。程序公正是实体公正的保证，只有通过公正的程序使复议当事人受到平等对待，人格尊严和主体地位得到应有尊重，才能实现复议结果公正。

三是公开原则。要防止复议裁判的恣意和专断，就要制定公开透明的复议程序和规则。不但立案要公开透明，复议过程和复议决定也要向社会公开，允许查阅复制。

四是职业原则。要实现行政复议妥善处理各种利益冲突，维护社会秩序的功能，就需要有受过系统法律专业教育，具备行政管理经验，具有法律思维，恪守职业道德的复议工作者。

（一）行政复议组织形式采取行政复议委员会模式

为保证复议机构的独立性和专业性，使其能够居中裁决复议案件，__市在总结国内和本市行政复议制度实施经验教训基础上，认真研究和比较了国外行政复议制度的一些模式，吸收了其中的先进要素，成立了__市政府行政复议委员会。委员会作为直接对市政府负责的行政复议议决机构，经市政府授权审查议决行政复议案件，不占政府的机构头数和人员编制。行政复议委员会委员21名，主要由法律界专家学者组成，其中主任1名，由市政府常务副市长兼任；副主任2名，由市政府法制办主任和分管副主任兼任。其余18名委员中，大学法学院院长、副院长5名；具有人大代表身份的法学研究员2名；具有政协委员身份的法学教授2名；主任律师1名；市中院主管行政审判副院长1名，行政审判庭庭长1名；市政法委熟悉法律的处级干部2名；省、市政府法制办具有复议工作经验的处级以上干部4名。从整个复议委员会委员的构成来看，市政府以外的法学教授、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”占81%，在组织机构上实现了相对独立，从而使复议案件的议决向科学、民主和依法决策的方向迈进了一步。

行政复议委员会下设行政复议办公室作为委员会办事机构，设在市政府法制办，职责包括：受理行政复议申请；调查案件基本事实，提出初步处理意见；向委员会提报需要议决的复议案件；办理行政复议委员会议决事项；主持行政复议调解工作；办理市政府行政应诉、应议案件；开展调查研究等。行政复议办公室下设立案应诉与指导处和案件调查处两个业务处。立案应诉与指导处对外挂市政府行政复议受理办公室牌子，在受理市政府管辖行政复议案件的同时，还负责接收转送全市范围内其他行政复议机关管辖的复议案件，解决了当事人申请复议不方便和复议机关有案不受等问题。

（二）行政复议委员会运行方式

为更好体现行政复议的准司法性，在行政复议委员会运行方式设计上，以公开、公平、公正为原则，反映法律审查的内在要求，通过程序正义来保证实体正义的实现。行政复议委员会采取案件调查权与议决权相分离的方式，即行政复议办公室行使案件调查权，负责调查复议案件事实，提出初步处理意见，行政复议委员会行使案件议决权，采取少数服从多数的方式由委员集体议决复议案件。

具体运行流程是：行政复议办公室所属的案件调查处成立案件调查组，每个调查组由3名复议工作人员组成，负责核查证据、调查案件事实、审查法律依据，主持行政复议听证会。在查清事实的基础上，对于依法能够调解处理的案件，调解结案，终止审理；对于依照《__市行政复议规定》适用简易程序审理的案件，承办人提出处理意见，经处务会议讨论后报行政复议办公室主任（法制办领导）签发；对于简易程序以外的复议案件，调查组合议后提出初步处理意见，报处务会议复核后形成行政复议案件调查报告，提交行政复议委员会议决。行政复议委员会案件议决会议由3至9名单数委员组成，“外部委员”占参加议决委员半数以上。议决会议采用少数服从多数的表决方式形成行政复议议决意见后，报行政复议委员会主任（市政府领导）签发。如果行政复议委员会主任不同意案件议决会议议决意见，复议案件退回行政复议办公室，另行组织召开案件议决会议或有三分之二以上委员参加的委员会会议重新议决。行政复议委员会主任仍不同意议决意见的，报请市政府常务会议集体研究作出决定。

__市政府行政复议委员会运行后，收到了四个方面的效果：一是行政复议委员会更具有中立性和专业性，复议结果更加公正，“官官相护”的问题得到一定程度克服，群众对复议制度的信心逐渐恢复，行政复议化解行政争议的主渠道作用不断增强。二是实现了程序正义对实体正义的保障，探索出了科学、民主、依法决策的新方式。三是更好的规范了行政执法行为，对改善经济社会发展环境起到了积极作用。行政机关在行政复议程序中自我纠错的比例，占到了应当改变具体行政行为的74.07%。四是行政复议申请渠道得到了畅通，行政机关履行复议职责的情况受到依法监督。

三、仍需解决的几个问题

（一）认识上需要通过实践的检验来统一

行政复议组织形式改革中，有观点认为，行政复议是上级行政机关依照行政职权对下级行政机关的层级监督制度，行政复议权从性质上看，属于行政权，行政复议委员会外聘专家委员议决复议案件的组织模式改变了复议权的行政权性质，与《行政复议法》的规定相违背。笔者认为，从__市行政复议委员会的组织形式和运行方式看，复议案件的调查权与议决权相分离，调查工作由政府法制部门的复议处负责，议决工作由复议委员会负责，参加复议议决 的委员既有政府聘请的“外部委员”，也有政府自身的“内部委员”，外聘的专家委员参与案件议决，但复议决定最终要由作为复议委员会主任的政府负责人签发。复议委员会的组织形式不仅不会改变复议权的行政性质，反而体现了科学、民主、依法决策的趋势和要求。复议组织形式的优劣，停留在理论层面的争论，意义不大，重要的是要通过实践来探索和检验。

（二）复议管辖权需要集中由政府行使

行政复议委员会的模式设计在一定范围内解决了复议机构的独立性和公正性问题，但对于条块分割这一复议管辖体制的弊端还没有触及，条条复议造成的部门保护和复议资源的分散、浪费等问题没有得到解决。为此，建议对行政复议管辖体制进行改革，取消部门行政复议管辖权，集中由政府行使。

集中行政复议管辖权的模式设计为：省以下实行省、市、县（区）三级政府复议管辖，三级政府分别设立行政复议委员会议决复议案件，取消部门行政复议管辖权（国税、海关、金融、外汇、国家安全等部门除外）。申请人对乡镇、县（区）、市政府作出的具体行政行为不服提出复议的，由上一级政府管辖；对政府工作部门作出的具体行政行为不服提出复议的，由该部门的本级政府管辖；政府工作部门对派出机构的行政复议管辖权一并集中由该工作部门的本级政府行使。

（三）复议案件办理需要进一步公开、透明

“阳光是最好的防腐剂”。复议案件办理过程中的信息公开是实现行政复议阳光操作，确保复议公正的重要手段。复议信息公开的越充分，复议机构和复议人员受到的约束就越强，复议活动就越规范，复议结果就越公正，复议决定就越权威，复议制度就越具有公信力。

复议案件办理的公开、透明不应局限于复议程序向社会公布，复议机关通过听证会公开听取各方意见，还应当将复议案件的受理情况、审理情况、复议决定、办理时限等复议全过程通过政府网站向社会公开。应当允许当事人查阅、复制证据材料、复议法律文书。复议机关应当将被申请人的答辩意见、提供的证据材料送达申请人，复议决定应当载明当事人的观点和证据，阐明作出复议决定的理由。

（四）复议受理范围需要进一步扩大

行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要层级监督制度，行政复议权源于上下级行政机关之间的领导和被领导关系。

从理论层面而言，行政机关的外部行政行为都应当受到监督，也都应当可以通过行政复议的方式受到监督，行政复议范围不应局限于具体行政行为，抽象行政行为也应纳入行政复议范围，行政管理相对人认为抽象行政行为侵犯合法权益的,复议制度应给予救济。《行政复议法》第七条关于附带审查规范性文件的规定已经在复议范围上有所突破，但突破的幅度还不够，只有实现对规范性文件的单独复议，才有利于对行政行为的全面监督。

从实践层面而言，复议机关受理针对具体行政行为提出复议的范围还要进一步扩大，除《行政复议法》第八条规定的人事处理决定和对民事纠纷的调解以外的其他具体行政行为，申请人提出复议的，复议机关都应当受理。特别是《政府信息公开条例》实施后，复议机关要充分发挥行政复议的监督和救济功能，积极受理对于违反《政府信息公开条例》的复议申请，加强对公民知情权的保护，提高政府工作透明度，推动阳光政府建设，促进社会和谐。

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（论文获2008年度政府法制理论研究论文评选一等奖）