行政复议范围探究

摘要　实践中，大量法律未明文列举的行政行为被排除在行政复议范围之外，导致上访事件有增无减，同一事项多头处理，增加了行政管理成本，影响了和谐社会建设。因此，明确并扩大行政复议范围，具有一定的理论和实践意义。

关键词　行政复议范围　明确　扩大

一、案例

2007年3月，A市某持有《市场登记证》的市场管理方(简称B方)市场内C公司，要求其支付市场管理费，C公司以B方不具备主体资格进行抗辩。一审中，应A市法院要求，A市工商局向A市法院出具反馈函，确认B方具有市场管理主体资格。二审中，c公司申请复议，复议机关审查后作出了撤销A市工商局反馈函的复议决定。B方知道后，以反馈函是内部公函不属于行政复议范围，C公司不具有申请复议资格为由提起行政诉讼，要求撤销复议决定。

法院最后以B方无诉讼主体资格驳回结案，但庭审期间各方就行政复议范围展开了激烈争论，使得我们有必要对行政复议范围进行深入探究。

对于该案的研究，主要存在三种观点：

第一种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于内部行政行为，C公司不具有复议申请人资格。理由：反馈函是A市工商局向A市法院出具的，是国家机关内部之间的公文，并未送达C公司，未对C公司产生效力，该行为属于内部行政行为，C公司不具有申请复议的资格。

第二种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于一般证明行为，C公司不具有复议申请人资格。理由：反馈函只是一份民事证据，并没有重新赋予B方主体资格，A市工商局的行为是一般证明行为，不属于行政复议范围。反馈函未对C公司的权利义务进行处分，未侵犯C公司合法权益，C公司不具有申请复议的资格。

第三种观点认为：A市工商局向A市法院出具的反馈函的行为属于具体行政行为，C公司具有申请复议的资格。

笔者赞同第三种观点，理由如下：

首先，A市工商局是拥有对市场主体地位进行确认等多种行政管理职权的行政主体，它在行使对国家和社会事务进行管理和服务职权时所实施的行为属于行政行为。

其次，A市工商局向A市法院出具反馈函是其在行使确认市场主体地位资格职权过程中针对特定事项所作出特定处理的具体行政行为。反馈函是行政行为的载体，是具有法定效力的公文文书，是其具体行政行为的依据和外在表现形式。由于行政行为具有公定力、执行力、拘束力等一般效力，作为行政行为载体的公文文书亦应有同等效力。公文文书的上述效力，也为司法机关所认可，最高人民法院在有关司法解释中赋予国家机关及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证的证明效力就是明证。

第三，A市工商局的出函行为不是证明行为，它与其他主体的证明行为有着本质区别，前者是一种依职权的行为，而后者只是依自身条件在认知客观现实后的一种主观判断；前者一经作出即产生公定力、执行力、拘束力等法律效果，非经法定机关依法定程序不会消失，后者要产生法律上的效果则要依诸如法院等有权机关采纳认定才行。

第四，内部行政行为是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的行为。具体判断某行政行为是内部行为还是外部行为，要区分形式要件和实质要件。只要实质要件能够证明行政机关的行为侵害了行政相对人的合法权益，就可以认定为外部行政行为。本案中反馈函不是对A市工商局公务员权利义务的处分，实质上又侵害了C公司的合法权益，不属于内部行政行为。

第五。判断行政复议申请人是否适格，不但要从行政法律关系人手。还要从民事法律关系入手。如果非行政相对方与行政相对方存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系。我们就应当认为其是合格的申请人。本案中，A市工商局出具的反馈函是对B方法律地位的确认，C公司与B方之间的民事合同法律关系及民事诉讼法律关系都受该函拘束，该函间接地对C公司合法权益产生了影响。根据《行政复议法实施条例》第28条第2项关于与具体行政行为有利害关系的申请人就是合格申请人的规定，C公司具有申请复议的资格。

二、我国行政复议范围及实践中存在的问题

(一)我国法律关于行政复议范围的规定

我国《行政复议法》采用了两种方法规定行政复议范围。一是列举式，即对可以申请复议的行政行为和不可以复议的行政行为分别作出具体明确的规定。首先，法律列举了可以申请复议行政行为的范围。《行政复议法》第6条第一至十项明确列举了10种属于行政复议范围的具体行政行为。《行政复议法》第7条还规定了在对具体行政行为申请复议时，可一并提出审查申请的抽象性行政行为的范围。其次，法律列举了不可以申请复议的行政行为。根据《行政复议法》并参考《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》的规定，实践中一般认为行政机关作出的行政处分或者人事处理决定、行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理行为、国家行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为、对相对人的权利义务不产生实际影响的行为不属于行政复议范围。二是概括式，即对行政复议范围作出原则的统一规定。《行政复议法》第6条第十一项关于公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。可以申请行政复议的规定，是在列举完可申请复议的10种具体行政行为后对行政复议范围的兜底性规定，实际上是关于行政复议范围的概括式规定，是一条兜底条款。

综上，可以看出我国法律对行政复议范围的界定是非常宽泛的，除了法律明确列举不能申请复议的具体行政行为外，其他具体行政行为都可以复议，且在可以与不可以复议之间不存在中间地带。

(二)实践中对行政复议范围的错误理解及产生原因

实践中，行政机关由于各种原因，经常滥用自由裁量权，对行政复议范围作出缩小解释，将大量法律未明文列举的行政行为排除在行政复议范围之外。

一是将行政复议范围等同于行政诉讼范围。不少行政机关受行政诉讼受案范围及1999年10月1日失效的《行政复议条例》规定的行政复议范围的影响，将行政复议范围限定在法律、法规明确规定涉及人身权和财产权等具体行政行为上。而将大量涉及劳动权、休息权、政治权利等的具体行政行为排除在行政复议范围之外。

二是错误理解《行政复议法》第6条第十一项的规定。《行政复议法》第6条第十一项是授权性条款，是在列举完可申请复议的10种具体行政行为后对行政复议范围所作的兜底性规定，实际上是关于行政复议范围的概括式规定。根据该条规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为是违法的或者不当的。侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。但在执法实践中，不少行政机关未能正确理解《行政复议法》第6条第十一项规定的本意，对行政复议范围作出缩小理解，认为只

有法律、法规明确规定可以申请复议的具体行政行为才能申请复议，实践中普遍将行政合同、行政受理、行政通告、行政确认、行政证明、行政事实行为等具体行政行为排除在行政复议范围外。

三是执法理念陈旧。首先。大部分行政机关更强调行政复议的纠错和追责功能，而评价标准又不科学，甚至设置不切实际的“零复议”指标，将行政复议案件数量作为为衡量单位或者部门执法水平高低的依据。或直接将复议结果作为追究具体行政行为承办人员责任的依据。这种做法，使被申请人想方设法避免行政复议发生，而复议机关在被申请人的游说之下。从维护被申请人执法权威的角度出发，坚持“胳膊不往外拐”，滥用自由裁量权，对法律未明文列举的行政行为倾向于不予受理。其次，对《行政复议法》第6条规定第一至十项未明确列举的具体行政行为，如行政确认、行政证明等行为能否受理。学术上有不同的观点。现阶段，我国基层行政复议队伍素质不高，无法对这些类型的复议申请作出正确分析、判断，就经常以学术上有争议为由，不予受理这些具体行政行为。最后，在行政诉讼受案范围比行政复议范围窄，法官又未能正确认识行政复议范围的情况下，对法律未明确列举属于复议范围的申请作出不予受理决定更易得到法院支持。在这种情况下，复议机关权衡利弊，多一事不如少一事，对该类复议申请一般不予受理。

三、扩大行政复议范围，畅通行政复议渠道

当前，我国社会正处在新兴加社会转轨的大背景下，社会矛盾凸显，各种新型的行政争议不断涌现。在此情况下，如何解决这些行政争议，成为我国建设和谐社会中的一个重要的现实问题。现实中经常出现发生行政争议后，行政相对人有冤无处诉，行政诉讼官司打了半天，只得到法律上的一个说法，争议却无法真正解决。致使上访事件频发。同时，政府的机构不是事项的责任处理机关，而是负责转办、交办和督办的机构。无法直接解决行政争议，经常出现行政争议在政府多个部门中作长期旅行的不良后果。而行政复议具有受案范围广、方便快捷、程序规范、成本低廉、化解矛盾有效等行政诉讼和不具有的诸多优势，必将成为我国解决行政争议的主要途径。

行政复议是一种行政机关的内部监督，它是依靠行政机关内部上级与下级之间、领导与被领导的关系来纠正内部错误的一种机制。与司法机关、权力机关等外部监督相比，内部监督是一种更为方便、直接的监督。行政复议作为一种法定的救济方式，它的法定性更多是体现在对复议机关的法定义务的要求上。这种要求意味着只要提起复议申请，除非超过复议期限、不符合复议条件等情况外，复议机关必须受理申请且在法定期限内作出复议决定。作为一种法定程序。行政复议能够及时纠正行政机关内部的错误，更好地通过程序的设定来保障行政相对人合法权益，更好、更快地解决行政争议。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的中办发[2006]27号文件表明，行政复议将成为将来我国解决行政争议的主渠道。因此，复议机关应贯彻“以人为本、复议为民”理念，依法扩大行政复议范围，畅通行政复议渠道，引导群众通过复议解决行政争议。

一要正确理解行政复议范围。首先，行政机关要充分认识行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，全面正确把握《行政复议法》立法本意，对法律未明确排除在行政复议范围之外的具体行政行为均应先行受理，经认真审查被申请人提交的答辩材料后，对确实不属于复议范围的申请，再作出驳回复议申请的决定。其次，上级行政机关要积极行政，根据本系统、本单位实际，加强协调，在与法院达成共识的基础上，制定规范性文件，尽可能的列举《行政复议法》第6条第一至十项以外可以申请复议的具体行政行为，避免无谓争议的产生。当前，要着重将下列具体行政行为纳入复议范围：(1)直接涉及当事人具体权利义务的行政答复和证明行为；(2)行政机关的不作为行为；(3)复议申请超过法定期限但有合理理由的情形；(4)形式上以内部行政行为表现出来。但实质上侵害当事人的合法权益的行为，如侵犯当事人的合法权益的会议纪要。

二要依法放宽对行政复议申请人的资格限定。关于复议申请人的确定学说，法理上主要有“行政管理相对人说”和“利害关系人说”之分。我们认为，以“利害关系人说”作为判断行政复议申请人的标准更符合司法改革的价值取向。“利害关系人说”认为与行政行为有法律上利害关系的人，即合法权益受到行政行为影响的人都能作为复议申请人提起行政复议，这种影响包括直接影响和间接影响。“利害关系人说”强调全方位保护公民、法人和其他人的合法权利，更注重当事人与行政行为的实质关系，加强了对具体行政行为的监督力度。根据这种标准，行政复议申请人不仅限于行政机关具体行政行为的相对人，有利害关系的第三人也可以成为复议案件的申请人，这种观点与《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定相一致，有利于全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利，《行政复议法实施条例》也采纳了此观点。实践中，判断非行政相对人能否提起行政复议，主要看非行政相对方与行政相对方是否存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系，如果存在，我们就应当认定其是合格的申请人。

三要加强教育，提高认识。首先，要引导行政机关树立行政复议工作“救济第一、纠错第二、追责第三”的价值取向，改变以“零复议”作为执法质量高低的不合理评价标准，建立一套科学的执法质量评价体系；其次，各级行政机关要加强行政复议机构和队伍建设。建立适应行政复议工作特点的激励和保障机制，根据《行政复议法实施条例》的规定建立行政复议人员资格制度，提高行政复议人员的政治和业务素质。第三。行政机关要加强与法院的沟通，在行政复议范围上与法院达成共识。最后，上级行政机关要强化层级监督，全面落实行政复议“以受理为原则，以不受理为例外”的精神，对无正当理由不受理复议申请的，定期进行通报，督促纠正，并依法追究有关人员责任，确保行政复议渠道畅通。