北京市保障性住房供给政策研究

摘要：研究表明，若单纯依靠政府供应保障性住房，仅解决北京市户籍内人口的住房问题就需要至少10年，如果考虑暂住人口的住房需求，那么全面解决住房问题的时间将至少翻一番。因此，构建多渠道的保障性住房供给体系是解决北京市保障性住房问题的关键。对此，应科学衡量保障性住房相关指标，并以此确定不同类型保障性住房的供给规模；扩大保障性住房供给渠道，严格管理土地出让收益；促进和规范房地产二级市场的发展，盘活存量房；实施只租不售的保障性住房政策，建立和完善动态的保障性住房供应机制。

关键词：北京市；保障性住房；利润空间模型

中图分类号：F293.35 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2014）01-0108-04

北京市作为首都，也是住房政策试点城市，其房地产市场具有很强的代表性，因此，研究北京市住房体系现状及问题具有重要意义。为了解决中低收入家庭的住房困难问题，北京市响应国务院号召，颁布了保障性住房相关条例，确立了以廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价房为主体，配合定向安置房、危旧房和棚户区改造为辅助形式的保障性住房制度体系。这一体系旨在对不同收入家庭实行不同的住房保障政策。然而，现有保障性住房制度体系中仍有大量中低收入者的住房问题悬而未决，住房保障现状与制度设计思路仍有较大差距，保障性住房供给政策仍然有待完善。

一、北京市住房市场现状

（一）非自有住房率略有下降，仍有庞大的住房需求尚未解决

如图1所示，2005～2011年，北京市户籍人口的非自有住房率整体呈小幅下降趋势，但非自有住房率自2007年后仅有小幅波动，说明近年来北京市户籍人口的住房问题尚未妥善解决。根据2011年北京市5000户城镇居民家庭居住情况的调查，目前尚有18.1%的户籍人口以租赁住房为主。也就是说，仅按照北京市户籍户数计算，仍然约有93.57万套的住房需求没有得到解决。

（二）住房尤其是保障性住房供给缺口较大

住房供应主要有商品房和保障房两种。按照城镇居民人均住房面积29.4平方米、平均每户家庭人口2.7人计算，2011年北京市住房供给面积约可满足23万户家庭的住房需求。可见，仅从住房供给面积来看，2011年北京市住房供给缺口便有约70万套，这还不包含暂住人口的住房需求。而且商品房建设面积普遍高于79.38平方米这一计算标准，因此，如果从住房供给套数角度看，北京市住房供给缺口将更大。按照北京市人口及居住水平、非自有房屋居住比例等因素估算区域内房屋需求面积差额可知（见图2），尽管近年来保障性住房供给面积增加较快，但北京市住房供给缺口问题并未改善。同时，截至2013年8月26日，北京市保障性住房共通过35.72万户，其中，经济适用房备案通过95183户，占比26.6%；限价商品住房备案通过197040户，占比55.2%；廉租房备案通过27904户，占比7.8%；公共租赁住房备案通过37122户，占比10.4%。可见，保障性住房总量仅可覆盖北京市7.1%的家庭，这与北京市中低收入人口比重差距较大，北京市保障性住房供应压力较大。此外，相关研究显示，北京市有暂住人口800多万人，约占北京市户籍人口的65%。尽管暂住人口的住房需求波动较大，但其庞大的住房需求基数不容忽视。而且事实上，北京市有很多商品房被外来人口购买，而这种购买行为主要基于投资甚至投机需求，而非正常的居住需求，这在很大程度上加重了北京市户籍人口住房问题的解决难度。

（三）平均房价上涨较快，房价由中心到逐渐降低

近年来，北京市住宅销售市场需求旺盛，销售价格整体呈持续上涨态势。如图3所示，2007～2008年北京市住宅市场进入全面深度调整期，开发下行，建设步伐放缓，开发面积与市场供应全面下降，市场观望情绪浓厚，价格虽然也处于高位运行，但总体平稳。然而，为应对国际金融危机，国家出台了一系列购房优惠政策，导致房地产价格经过2008年下半年的小幅下降后，随着2009年开发投资的逐步回暖，进入了快速上涨通道。2010～2011年，在政策性住房大量供应的作用下，北京市平均交易价格呈现平稳摆动态势。但进入2012年后，北京市房地产价格再次快速上涨。

从城市规划区域来看，北京市房价由中心至逐渐降低，且四环内的房价增速远高于平均增速。如表1所示，北京市房价区域差距明显，中心区域房价是周边区域最低房价的6倍多。这导致不同人群根据自己的实际购买能力在所能承受的区域内购买房屋，从而形成居民收入层次的区域性差异化分布。

（四）厉价收入比居高不下，居民购厉压力大

房价是否合理的国际通行评价方法是核算房价收入比。房价收入比是指一个地区以户为单位的平均房价与每户居民平均年收入之比。联合国人居中心得出的合理的房价收入比为3-6，世界银行专家的观点为4-6。本文所用公式为：房价收入比=平均房价（元/平方米）×人均住房面积（平方米）÷人均家庭总收入（元）。这里使用的是平均值，而国际上一般使用中位数，因此，考虑到我国的收入差距情况，实际的房价收入比要高于本文的计算结果。如图4所示北京市人均GDP增长率除2009年以外，其余年份均高于人均可支配收入实际增长率，说明地区经济增速要快于居民收入增速，经济增长成果未能有效惠及居民。房价增长率远高于居民人均可支配收入实际增长率，说明房价过快上涨不仅增加了居民购置房产的压力，也刺激了房地产市场的投机行为，容易催生房地产泡沫，导致房价虚高。而从房价收入比来看，即使采用平均值而非中位数计算，北京市房价收入比也一直高于国际合理范围，且整体呈现逐年攀升的趋势，2010年房价收入比更达到15.4的高值。

从各层次收入来看，北京市收入差距较大，中低收入户的收入水平均未达到全市平均水平，但这部分人群几乎达到全市人口的80%左右。从增长趋势来看，收入越低的家庭收入增长率越低，高收入者的收入增长率最高，这种趋势若不改变，收入差距会进一步扩大。那么对于高收入户来讲房价是否在适宜范围内呢？若将不同收入层次居民的住房加以比较，就能大致反映各收入阶层的住房压力。从北京市各收入阶层的房价比来看，即使是高收入户的房价比也高于国际上的合理数值，也就是说，北京市房价对于高收入户来讲也并非处于合理范围。高收入户尚且如此，低收入户的压力可想而知。从低收入户的房价比来看，低收入者需要倾其40年积蓄才能在现有房价下购买一套自有房屋。总之，对于北京市的居民来讲，房价已经高于绝大部分家庭的合理承受范围。

二、解决北京市保障性住房问题的政策建议

北京市保障性住房建设发展至今，虽然已经基本形成一套政策体系，但实际效果与预定目标还有一定差距。实证研究表明，若单纯依靠政府供应保障性住房，仅解决北京市户籍内人口的住房问题就需要至少10年，如果考虑暂住人口的住房需求，那么全面解决住房问题的时间将至少再翻一番。因此，构建多渠道的保障性住房供给体系是解决北京市保障性住房问题的关键。

首先，应科学衡量保障性住房相关指标。应科学统计区域内人口、居住状况等数据，结合住房需求空间与居民家庭收入水平，合理确定需要保障家庭的范围，并以此确定不同类型保障性住房的供给规模。

其次，扩大保障性住房供给渠道，严格管理土地出让收益。从目前北京市保障性住房现状来看，单纯依靠政府供应保障性住房并不能解决问题。因此，应积极拓宽保障性住房供给渠道，多途径引入社会资金，并引导企业和民问团体参与保障性住房建设。数据显示，2011年北京市获得土地出让金1055.1亿元，全市政策性住房完成投资746.1亿元，其中住宅完成投资589.5亿元，仅占土地出让金的56%。因此，针对土地出让收益对房地产市场的重要影响，应提高土地出让收益中保障性住房建设使用的比重，并以土地出让收入为主，成立专门运营保障性住房建设资金的独立机构，促进保障性住房建没资金使用情况的透明化及可追溯。

再次，促进和规范房地产二级市场的发展，盘活存量房，以此缓解居民的居住需求。

最后，实施只租不售的保障性住房政策，建立和完善动态的保障性住房供应机制。因为居民收入水平是动态变化的，而保障性住房的作用主要是满足某一时段特定人群的住房需求。因此，建议加大廉租房、公租房建设，实施只租不售的保障性住房政策，同时建立科学的进入、退出机制，定期观测居民收入水平变化情况，并以此为基础建立动态的保障性住房供给机制。