构建中国社会保障制度多元协调模式的研究与探索

【摘要】社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。进入“十一五”,建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,让更多的人享有社会保障,是全面建设小康社会,构建和谐社会,实现社会公平和可持续发展的重要保证,也是推进经济社会协调发展的必然要求。多年来,中国社会保障体系建设已经取得了重大进展。但面对经济全球化、人口老龄化、城市化进程加快和就业形式多样化等新形势,社会保障还有诸多待解难题;住房、医疗、教育等费用上涨速度之快超过多数家庭收入增长速度,居民支出结构因之发生很大改变。社会保障机制不到位促使人们考虑收入支出时非常谨慎,预防性心态成了储蓄存款的最大诱因。因此,如何建立一个可持续的社会保障体系,使之既能有效地解决当前的紧迫问题,又能从容地保持今后一个历史时期制度的稳定性,应是当务之急。

【关键词】社会保障制度 多元协调 研究 探索

一、中国社会保障面临的主要问题

中国社会保障制度的建立,对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济秩序、实现社会正义和公平等等方面都具有积极的作用。但是当前社会保障制度的建设过程中还面临很多问题。

1、社会保障覆盖面低

目前我国社会保障制度的覆盖面还是比较低的,比如说在社会保险的五个项目里,养老保险参保人数最多,但截止到2005年3月底,劳动社会保障部公布的参保人数是1,6554万人,而同期我国城乡就业人员7,3740万人,从这个数字看出享受社会保障的人员的数字较低。目前,乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险,而这部分人员占从业人员的比例逐年增加。由此可以看出我国社会保障的覆盖面水平还比较低,与国际比较,只相当于低收入国家水平。

2、农村社会保障亟待发展

我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况,以及过去搞的社区型社会保障的夭折,迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。这对我们既是一个严峻的挑战,又是一个很好的机遇。建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情,即人口多,底子薄,经济落后,劳动者无固定收入,老龄化速度快,地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验、都不能解决我国农村社会保障问题。按通用的社会保障方式,即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理办法,在我国农村相当长的时间内是难以做到的。因此,建立我国农村社会保障制度的指导思想是:从农村实际出发,坚持以保障农民的基本生活为目的,借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训,以农民自我保障为主,自助为主与互济为辅相结合,社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合,实现全方位的社会保障。

3、社会保障的管理体制不建全、立法滞后

社会保障体制存在很多问题,管理分散,政出多门,没有形成统一的管理体制。按照中央政府的规定,基本养老保险基金要实行全额征缴,但是目前部分地区仍实行差额缴拨的办法,造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象。此外,省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间,对于社会保障的责任划分也不够明确。比如养老保险方面,国企职工归劳动和社会保障部门负责,公务员、事业人员归人事部门负责,贫困人口救济的保障归民政部门负责,这就容易形成多头管理,而且造成管理成本的加大和各自为政局面的出现。立法滞后,在我国除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外,还没有第二部社会保障法律。虽制定了规定和条例,但不能代替法律的作用。规定和条例不具备法律的权威性,执行起来有相当大的回旋余地,有的规定或条例规定得较早,已不适应改革开放的需要,有的规定和办法具有明确的临时性,即权宜之计。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。

二、建立中国社会保障制度多元协调模式

多元协调模式是根据社会保障制度的内在规定性和具体国情来选择的,要在吸收国外经验,改革现有社会保障制度的基础上,采取积极有效的措施推动它的实现。

1、建立社会保障管理体制

社会保障的管理体制是指从事和管理社会保障制度的一系列机构和具体的制度。在合理的社会保障管理体制中,各种机构与组织之间相互影响,能够产生出激励、约束和监督相结合的机制,从而推动着社会保障模式的运转。从多元协调模式的建立来看,应建立集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。具体对策如下。

首先,建立统一机构,实施集中协调管理。一方面通过统一的管理机构,提高社会保障机构的办事效率,促进社会保障功能的有效发挥。另一方面,通过统一的管理机构,建立统一的方针、政策,使社会保障工作在政令、规划、制度、标准、程序、部门权限方面做到协调统一。

其次,明确职责、实行分级管理,建立统一管理机构。强调集中协调管理并不是不要分工,而是要在统一机构的基础上,根据科学分工原则,建立由行政管理机构、经办机构、监督机构三个层次组成的分级管理体制,形成制衡机构。

最后,社会化管理、社区管理与单位管理三者相结合,建立多层次管理体系。社会保障是一项综合性社会事业,因而必须实施社会化的管理。但是我国地域宽广,经济差异大,仅靠社会化管理难以充分发挥作用。所以在建立社会化管理的基础上,还要使社会化管理与社区管理、单位管理相结合。社区管理主要是依靠城市的街道办事处、居民委员会、农村中的乡政府和村委会来管理。单位管理主要是依靠生产和工作单位来进行管理。在上述三者的结合中,要以社会化管理为主,单位与社区管理为补充。通过三者结合建立多层次管理体系。

2、在城市和农村建立不同的保障模式

建国以来,农村的社会保障主要是家庭保障与政府救济为主要内容的模式,这种模式与农村经济结构的变化愈来愈不适应。因此在多元协调模式建立中,应建立适应市场经济要求的农村模式。

首先,以家庭保障为主,与社区扶持相结合,建立以“补救模式”为基础的农村社会保障。由于农村生产力水平的限制,新的保障体制不可能将一切都包干来,需要保障对象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救残补缺、济贫扶困,以维持最基本生活水平为出发点的农村社会保障模式。

其次,根据不同水平,选择不同,不同标准的模式。由于我国农村经济发展水平迥异,不可能用一种模式,而应从各地实际出发,因地制宜地去建立。有人主张根据农村经济发展状况,分为贫困型、温饱型、富裕型三种,据不同情况建立不同模式,在贫因型农村建立救济型保障,在温饱型农村建立基本需要型保障,在富裕型农村建立保险型保障。这种主张是非常正确的,但是应该引起注意的是随着农村经济的发展,救济型、基本需要型要向保险型转变,并逐步与城市模式相趋同。

最后,在资金运行方式上实行个人储蓄积累制与国家出资相结合的方式。关于农村保障资金的运行方式理论界有三种观点,一种观点认为应建立个人储蓄积累制,一种是现收现付制,一种是半积累半现付,笔者以为在具体实施中,还应根据农村经济实际而具体对待。在贫困型农村中应以国家和集体出大头,个人出零头。在温饱型农村应以集体出大头,国家扶持为补充,并与个人出资相结合,采取半积累半现付制。在富裕型农村应采用基金制,以个人积累而形成基金,建立社会保障的资金来源。

城市社会保障的基本框架已经确定,当前面临的主要是如何适应市场经济的发展进一步完善的问题。其完善的具体思路与对策是:第一,以失业保险和养老保险、医疗保险为主体内容建立“机制模式”,其主要功能在于解决城市市场经济发展中的特定问题,维护社会公平,使社会保障成为国家调节经济的内在机制。第二,从实际出发选择不同的具体模式。从现阶段改革实际需要来看,在经济不发达的城市应以阶段型重点保障模式为主,根据特定需要、特定问题而建立不同保障重点和保障项目。在此基础上,在经济发达地区的城市中可适当发展经济效益优先模式,以效益状况作为评价标准,使社会保障向商业化方向发展。在这个过程中还必须重视社区模式,在社区经济发达的地区,重视并推广各种类型的社区保障模式。第三,资金筹措和运作上可以采取社会统筹与个人账户相结合的方式。在目前资金运作上可将现收现付制与半资金积累制相结合,逐步向积累制过度。

3、建立多元化的筹资渠道和筹资模式

多元协调模式建立和运作中最难的问题是资金的筹措和筹资模式的选择。保障模式再好,没有资金也难以进行有效运转。目前资金严重短缺是社会保障建立中急需解决的一个问题。借鉴发达国家的经验,根据实际,应建立多元化筹资渠道,并针对不同的保障项目建立不同的筹资模式。

(1)建立多元筹资渠道

传统保障模式的筹资渠道是单一的,随着十多年的改革,建立了政府、企业、个人三方负担的筹资渠道。但是仍然还存着一些问题,一是多元化筹资渠道还未完全建立,国家仍然负担了绝大部分,公民个人自保意识和能力还比较弱。二是现有筹资方式大多还是现收现付制,缺乏事先储备积累。因此,目前必须进一步改革,进一步扩大资金来源。首先,应开辟一些社会保障税。根据福利经济学的补偿原则,对个人开征所得税,实行累进制税率,从而使经济发展中的受益者补偿受损者。同时还可以从部分资产存量转化一部分,增加社会保障资金的增量,这种办法在目前的改革中可以作为一种新的筹资思路。其次,从企业方面来看,要根据企业的经营状况更进一步完善企业缴费制,实行强制积累。最后,从个人方面来看,主要是要提高个人的自保意识,改革单纯靠国家的依赖思想,并在此基础上,坚持实行个人积累制,把个人积累与国家、企业单位负担结合在一起。

(2)建立多元筹资模式

从世界各国来看,社会保障资金的筹集主要有三种模式:现收现付制、半积累制、积累制,目前大多数国家都采用积累制。我国经济发展水平低,很难一下子建立积累制。因此,必须根据不同保障项目采取不同的多元筹资模式。

首先,在失业救济金的筹措上,先由国家、企业、个人分摊完善现收现付制,然后建立半积累制,最后向积累制转变。从目前改革来看,先可以实行国家、企业、个人分摊的办法。费用来源由政策拨款、企业交费、个人交费三个方面。这种思路是国际一致经验,尽管它存在着一些缺陷,但在目前企业失业人员过多,国家财力不足的状况下,还是有可行之处的。当市场经济正常运行,国家经济状况有些好转之后,建立半积累制。最后,当社会主义市场经济体制完全建立,多元协调模式建立以后,可由半积累制向积累制过渡。

其次,在养老保险基金方面采取基本养老保险、企业补充养老保险与个人储蓄养老保险相结合的方式。基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合,并把养老范围扩大到集体企业,私营企业、三资企业、个体劳动者、农民。这种筹资方式的主要特点是靠劳动者自己积累,在职时可以得到较高工资收入,退休以后可以得到良好保障待遇。这种制度在实施中必须体现效率优先,兼顾公平原则,注意妥善解决好社会统筹与个人账户相结合的比例。

再次,医疗保险筹资模式的方向是社会统筹和个人账户相结合。目前应逐步建立医疗保险基金,视不同情况区别对待。对国家机关和事业单位中,由国家筹资建立医疗保险基金,具体使用由个人与保险基金会共同负担。对城市企业,由企业筹资建立医疗保险基金,由个人与保险基金共同负担。对于农民、个体劳动者和乡镇企业职工中可以建立合作医疗,按个人缴费与社会统筹的办法来解决。在区别对待的基础上,逐步向社会统筹和个人账户相结合的方式迈进。

最后,在社会救济方面,由于救济金的提供者与受益者之间没有直接联系,它强调了国家政府和责任与救助对象应有的法定权利,因此,资金筹集主要来源于国家财政和社会各界的捐助。社会福利是一种高层次的社会保障项目,在资金筹集上,与社会救济有同样的特点,其资金来源应该是三方面:政府财政拨款、部门和单位自筹。

4、建立社会保障计划,推动多元协调模式的建立和运作

从世界发达国家社会保障模式的建立和运作来看,大都通过严密而精细的社会保障计划来进行,通过社会保障计划,既保证了多元协调模式建立过程中的阶段性和步骤性,又可以强化社会保障管理。因此,在多元协调模式的建立和运作中,我们必须建立社会保障计划。将各种社会保障基金纳入国家预算范围。建立社会保障预算计划以后,通过复式预算制度将社会保障收支在国家财政中单列,一方面可以加强资金的高效利用,另一方面可以使社会公众对社会保障收支有全面的认识。社会保障预算计划的总体目标应该是将各项收支及投资运营活动全部纳入社会保障预算计划,使资金管理和投资运营活动规范化。根据经济近期发展状况,社会保障预算计划主要将养老、失业、医疗、工伤、生育等保险基金纳入国家预算,由财政部门设立专用账户,统一核算,统一管理。

5、坚持综合配套改革,推进多元协调模式的建立

多元协调的建立是在原有模式改革的基础上进行的,是一项综合系统工程,需要做多方面的综合配套工作,从总体上来看,还应做好以下工作。

(1)建立社会保障基金的安全增值保值机制

在社会保障资金的筹措上,我们总体上运用积累制作为改革方向,这种筹资模式往往以支定收,略有节余,这样在基金的收缴与发放之间往往存在一个时滞过程,并且保障对象使用时间不一致,必须使一部分资金停留在社会保障机构中,因此必须建立保障基金的增值保值机制。结合现实实际,应采取如下对策:一是建立社会保障银行。按专业银行的形式或基金组织的形式建立社会保障银行,一方面通过银行承办保障资金的收缴与发放。另一方面通过银行资金的信贷过程来保证社会保障基金的保值与增值。二是建立保障储备资金的投资机制。通过加强对部分资金的投资效益,以保证在通货膨胀的情况下,确保保障对象的生活水平下降,至于具体做法有待实践中进一步探索。

(2)加强社会保障的法制建设

社会保障是政府主办的一项综合性社会事业,举办社会保障是一种政府行为,因此,必须将社会保障的建立、管理与运作纳入法制轨道。我国目前社会保障立法不健全,实践迫切要求我们来健全社会保障法,从而调节社会保障实施中的各项社会关系,保证社会保障的实施与贯彻。从目前来看,立法还很落后,应必须重点加强立法,与改革相适应,重点要进行社会保险和保险资金管理方面的立法。在此基础上进一步完善社会救济、社会福利、优抚安置方面的立法。同时进行队伍与执法队伍建设,从而使立法、司法和监督相结合。

(3)建立社会保障的国家机构

多元协调模式的建立是一个渐进的过程,在这个过程中往往会出现许多新情况,需要深入研究解决。因此国家必须建立研究机构,为制定政策、落实政策服务。它的主要任务有:收集、处理多元协调模式建立和运作中的各种信息,及时纠正偏差;对建立和运作中出现的新情况、新问题进行研究,解决建立和运作中的难点问题;研究各项政策的制定与完善,为政府制定政策提供咨询服务;加强社会保障知识与政策的宣传,增加公民对保障政策的理解,对社会保障改革的支持。它的建立应由国家政府出面,吸收一批专家学者作为成员,通过调查研究和理论研讨等多种形式开展活动。

总之,中国社会保障体系的建设将是一个长期的过程,但是我们坚信,经过不懈的探索和努力,中国人民将进一步从国家的经济发展和社会进步中受益,通过更加健全的社会保障体系,享有更加丰厚的物质、文明成果。