加大统筹城乡发展力度 增强农村发展活力

党的十对解决好我国“三农”问题作出了战略部署，明确地提出推动城乡发展的一体化是解决我国“三农”问题的根本途径。今年，中央又颁发了第10个 “三农”政策一号文件，提出要举全党全国之力，加强农业，惠及农村，富裕农民。在我们国家的“三农”政策当中，“多予、少取、放活”这句话非常精炼。党的十报告也明确提出，要把“多予、少取、放活”作为做好“三农”工作的重要方针。贯彻落实党的十精神，做好“三农”工作，必须巩固“少取”成果，加大“多予”力度，特别是要做好“放活”这篇大文章。

巩固“少取”成果

“少取”就是国家发展农村公共事业和维持地方政府的日常运转不再从农民身上收钱，目的是从根本上解决农民负担过重的问题。上世纪80年代末以后，农民负担长期居高不下，各种不合理集资、摊派和收费增长过猛，农民不堪重负。出现这种情况的原因是，农村的教育、卫生、道路、水利等大都采取“分级投入、分级管理”的形式，上级政府不给钱，基层政府只能向农民收钱。当时有句口号叫“农民的事情农民办”。城乡之间公共服务的提供基本上是“一国两策”，这种做法直接导致农民负担减而不尽、降而又升，成为久治不愈、反复发作的“顽症”。

到90年代末，由农民负担问题引发的恶性事件逐年增多，农民负担日益沉重已经成为影响基层干群关系和社会稳定的重大问题。而正是在这一背景下，中央果断决策，启动农村税费改革试点工作。农村税费改革从2000年试点到2003年全面推进、再到2006年全部取消农业税，只用了6年时间就彻底终结了具有2600年历史的“皇粮国税”。农村税费改革使得家家受益，户户受益，村村受益，真正让农民有一个休养生息的机会，它在城乡二元结构上打开了很大的一个缺口，开启了我们国家统筹城乡发展的新时代。

现在农民的显性负担显著减轻了，但隐性负担或灰色负担还不少，有些方面农民负担还很重。比如说：农民购买农业生产资料，支付的价钱里面是含税的，这个税并不轻。要改革涉农税制，农民购买种子、农机时应予免税；还有，过去十年，各地对农村中小学进行了大量的撤点并校。2000年农村小学44万多所，现在已经撤掉了一大半。撤点并校以后，很多地区农民的孩子上学很不方便，往往来回一二十里地，增加交通费或住校花费不说，很多家庭往往还要搭上一个大人专门接送或照顾。今年中央一号文件专门提出，“要方便农村学生就近上学”。撤点并校这件事要进行规范，解决好它遗留的问题。其三，虽然小学和初中义务教育阶段国家实行了免费，但现在高中非义务教育阶段农民的负担仍然很重。国家已经出台政策对职业高中困难家庭学生实行免费，有的地区已经宣布实行高中教育全部免费的政策，很受农民欢迎。这方面政策改进的空间仍很大。其四，农民自产自销的产品免税，但组建合作社后销售产品还要上税。今年中央一号文件要求完善农民合作社税收优惠政策。最后，农民贷款的利率浮动范围比城市要高得多，这说明农民的利息的负担比城市重得多。要通过财政贴息等，把农民贷款利息负担降下来。总之，在取消农业税以后，要巩固“少取”的成果，还不能掉以轻心。

加大“多予”力度

“多予”就是加大国家对“三农”投入，实现公共财政对“三农”全方位的覆盖。过去10多年，国家财政对“三农”投入的增长是空前的。2000年至2010年的10年间，中央财政用于“三农”的资金4.1万亿元，其中“十五”期间为1.13万亿元，“十一五”期间近3万亿元，是“十五”时期的2.6倍。2003年中央财政“三农”投入只有2144亿元，2012年增长到12280亿元，占中央财政支出的比重由13.7%提高到19.2%。“三农”投入的这种增加力度和增长幅度是历史上没有过的。可以说，过去10年，我们真正实现了对农民由取向予的重大的转折，真正实现了向工业反哺农业，城市带动农村的重大转变。利用这些投入，国家集中力量办了很多事关农业农村长远发展、关系亿万农民切身利益的大事好事，农民从中得到了巨大的实惠。

过去10年在增加国家“三农”投入方面，有一条非常宝贵的经验，就是我们花钱建立起了很多好的制度，比如说对义务教育公共财政保障制度、新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度、新型农村养老保险制度、农业的直接补贴制度等等。这些制度保证钱花在农民身上，可以直接受益，而且可以使得农民长久受益。可以说，现在农村基本可以做到“学有所教、病有所医、老有所养、困有所济、弱有所助”，这在中国农村发展的历史上具有划时代和里程碑意义。

十报告提出，到2020年，要全面建成小康社会。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务是在农村，要解决农业现代化滞后、城乡收入和公共服务差距过大问题，还必须继续加大对“三农”的“多予”的力度。今后，加大“多予”力度方面的政策重点主要是：

加大对种粮农民和粮食主产区的扶持力度。十报告明确地讲，要确保国家的粮食安全和重要农产品的有效供给。虽然粮食“九连增”，但现在粮食的供求仍然是偏紧的。要确保国家粮食的安全，就必须要调动农民种粮的积极性，调动地方政府抓粮的积极性，提高科技人员科技兴粮的积极性。最重要的是让种田的人挣得到钱。要理顺价格关系，让粮食卖出一个好价钱。中央已经决定继续提高主要粮食品种的最低收购价，玉米虽然没有最低收购价，国家也会通过完善玉米临时收储，让玉米价格保持在合理水平上。同时，也要加大对种粮农民的直接补贴的力度，因为我们国家的粮价又不能搞得太高，没有足够的补贴力度，粮食产量是保不住的。现在对种粮农民的 “四项补贴”，摊到每斤粮食上，也就是1毛2分多钱，这个补贴水平是不高的。在粮食主产区，普通农家辛辛苦苦种一年粮挣的钱，还不如到城里打一个月的工收入高。所以，今后还要加大对种粮农民的补贴，当然要完善补贴的方式，中央的政策是允许新增补贴向种粮大户和农民合作社倾斜。

今年中央一号文件提出，让粮食主产区的人均财力达到全省或全国的平均水平。国家对粮食大县给予的奖励补助，摊到每斤粮食上不到2分钱。全国产粮大县财力还远没有达到全国的平均水平。这些地区确实是背着包袱抓粮食，抓了粮食又背包袱，是默默地为国家粮食安全在做着贡献。中央已经明确要建立主产区利益补偿机制，增加对产粮大县的转移支付资金。

加大对农村基础设施建设和管护的支持力度。农村各项基础设施建设的欠账很大，目前建设标准和水平不高。要按照已有规划，搞好农村水、电、路、气、房等的建设。农村的水利设施建起来了，公路建起来了，但养护费用还没有纳入财政的支持范围。今后还要加大对农村基础设施养护的财政投入。今年中央一号文件，专门强调要以改善农业生产经营供电设施等为重点，加快农村电网升级改造。为贯彻十关于大力推进生态文明建设的精神，今年中央一号文件强调要抓好森林、草原、湿地等生态系统修复，加强农村垃圾、污水、受污染土壤等的治理。

加大对农村社会事业的支持力度。在农村的各项社会事业发展方面，各项基本制度框架建立起来了，但保障水平还是比较低的。比如说农民看病、农民住院政策范围以内的支出，现在报销的比例大约已经到了70%以上，但是各地规定的政策报销范围还是偏窄，很多农民得了大病也看不起，还存在着因病返贫、因病致贫的问题。为此，需要继续提高筹资和对农民的补助水平，提高保障水平，并完善大病保险制度，让农民不再为得了大病掏不起钱治疗而犯愁。再比如，农村留守儿童这么多，他们的学前教育是个大问题。现在对学前教育各级政府支持力度远远不够，政府举办的公办普惠性幼儿园太少，主要是民办幼儿园在发挥作用，政府没有承担起应该承担的责任。应当按照就近入学原则，合理设置网点，举办一定数量的公办幼儿园，对民办幼儿园给予扶持。再如，农民参加新型社会养老保险，国家给每个农民的基础养老金补助每个月为55块钱，这个水平还是很低的，包括农村“低保”的水平，也比较低。现在物价越来越高，需要逐步提高补助和受益标准。总之，要把握好农村不同群体的民生诉求，“多谋民生之利，多解民生之忧”。随着今后我们国家财力的增强，还要继续调整财政支出的结构，只有这样，公共财政的雨露才能够真正滋润亿万农民，亿万农民才能够真正享受到与城镇居民大致相当的基本公共服务。

做好“放活”这篇大文章

“放活”就是要通过深化农村改革，调动亿万农民和基层干部的积极性、能动性、创造性，增加农村发展活力。农村改革是当代中国经济改革的起点，也是十年来中国经济改革的突出亮点。展望未来，农村改革和制度创新仍有很大空间，如果在以下几个关键领域能有实质性突破，农村改革发展会继续谱写恢弘的篇章。

依法保障农民的土地财产权。土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。依法保障农民的土地权，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村承包土地和宅基地确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，真正给农民吃下长效“定心丸”。二是尽快修改土地管理法，落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。明确农户土地承包经营权“长久不变”的期限，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利。开展土地承包经营权抵押试点，设置风险防范机制。三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

创新农业生产经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石。在稳定农村基本经营制度的基础上，把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来，形成有活力的农业生产经营体制，是走中国特色农业现代化道路必须要解决好的一个根本性问题。十报告提出，培育新型经营主体，构建新型农业经营体系。这两个“新”是对做好农业农村工作提出的新要求。

农业经营体制的创新要抓什么呢？一是要扶持一家一户的农民发展专业化、规模化、集约化的生产。要扶持联户经营、专业大户、家庭农场等新型经营主体，发展适度土地规模经营，“让更少的农民种更多的地”。必须坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则，充分尊重农民的意愿和主体地位，防止直接用行政手段推动土地规模经营，损害农民的土地承包权益。要加大先进农业科技和生产手段的推广应用，扶持发展“专业大户”、“专业村”、“专业乡”。二是大力发展农民的专业合作和股份合作。应把依法规范、加快发展农民新型合作组织作为创新农业生产经营体制的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。要加大对农民合作社的扶持力度，培育一大批运作比较规范、对农民带动示范作用比较强的合作社。三是发展多元化的社会服务体系。特别是要进一步放宽农村金融机构准入政策，重点引导各类资本到农村新型农村金融机构，主要为个体工商户、小型加工运销户、各类微型企业、规模种植养殖户、乡村经纪人、贫困人口等普通民众提供微型金融服务。

有序推进农业转移人口市民化。随着我国城镇化进程的加快，推进农民工市民化是大势所趋。必须深化户籍制度改革，以提高农民工就业技能、保障农民工合法权益、创造平等就业机会、提高就业质量为重点，以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心，以吸纳农民工进城落户为方向，赋予农民更自由的迁徙权，有序推进农业转移人口市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

（作者为国务院发展研究中心副主任）