基于风险因素分析的“土地财政”土地出让金现状与隐患

【摘要】土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾发挥过重要的、积极的作用。但随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。

【关键词】土地出让金 土地财政 土地金融

早在2003年便有专家学者提出了“土地财政”这一学术概念。土地财政，是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。狭义来说，中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过卖地的土地出让金来满足财政需求；广义地，“土地财政”由租（土地出让金等类地租）、税（与土地和房产相关的税收）、费（行政事业单位收取与房产有关的费用）三种形式组成。

由于我国《土地管理法规定》：“城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有；宅基地、自留山，属于农民集体所有。”所以我国土地所有权与使用权可以实现资本形态与所有权形态分离，这使地方政府可以划拨、出让土地使用权来获得财政收入。1994年分税制改革的实施使得出现了财政收入纵向集中的趋势，占财政支出一半以上的县、乡两级政府提供农村绝大部分公共服务和基础设施，而财政则捉襟见肘。整个数字前后变化对比呈反向剪刀状，由于事权划分不规范，常常出现上级政府集中财力，而下级政府“埋单”的情况，加剧了基层政府的财政困难。

总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。

一、土地出让金现状

1999—2011年，地方政府国有土地使用权出让收入从639.76亿元增加到27010.66亿元，增长率高达36.6%，占地方财政一般预算收入、地方政府财政收入总量的比重分别从11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。以下是土地出让金近十年来数据（根据当年财政决算报告）：

注：数据来源于中国财政部网站。

据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。而上表也可显示土地出让金所占比重之重，已经成为地方政府财政收入的主要来源。

土地财政是一把双刃剑，一方面对于地方经济的发展，地方城市化进程的加快有显著的积极效应，通过土地出让为城市扩张提供了基础和保障，推动了房地产业和建筑业的发展，土地的高价可以为金融资本提供相应的担保，扩大了金融资本的投入规模；另一方面土地财政也导致暴力拆迁、耕地减少和房地产泡沫等各种社会问题、经济问题产生，对于地方经济的可持续发展、社会的安定和谐有负面影响。日益递增的土地出让金缓解了地方政府的财政压力。但与此同时，随着地方财政对土地出让金的依赖和偏好日趋增强，其潜在的风险也日益突出，我们必须直视这些风险，并从制度层面加以规避。

三、风险隐患与争论

土地出让金在国家宏观调控虽然可以调节土地的利用，改进和调整产业结构，为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。但现今，地方政府对土地出让金的强烈偏好却带来了诸多风险，弊大于利。

（一）不可持续性

土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任和未来地方政府角度看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”。

在目前的土地出让金制度下，现任届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化，往往也导致了土地滥用。

（二）政府短期行为带来恶性的区际竞争

改革开放后，我国地方官员政绩考核指标体系主要是以GDP和财政收入等指标为主，这种考核指标体系导致了政府行为的短期化与预期不足。由于GDP的增长依赖于投资与出口，所以“招商引资”成为政府的重要工作。成效的高低与所提供的“优惠条件”相关。地方政府追求GDP的增长转化为优惠条件的“区际竞争”，且这一竞争因政府行为短期化以及对企业进入“快见成效”的渴望进一步“加剧”。

优惠条件竞争的一个重要方面是政府利用其土地一级市场的垄断权与建设用地的管制权竞相提供“低地价”甚至“零地价”以及其他低门槛准入，于是“区际竞争”又转化对土地的侵蚀及其租金收益的“竞赛”，进而导致了资源的浪费与环境的破坏。以上政府短期行为都会引发将来许多问题。

（三）不公平的“分配”扩大贫富差距

据国务院发展研究中心报告显示：征地后土地增值部分价值被开发商拿走40%—50%，被政府拿走20%—30%，被村级组织拿走25%—30%，而受损失最大的农民只在这项财富再分配政策中获得只占5%—10%的补偿款。

根据马太效应所述，这样不公平的分配会剥夺穷人的财富滋养富人。土地出让制度中的分配不公平会使中国已经严峻的贫富差距雪上加霜，极易引发社会动荡，破坏社会和谐。

（四）政府寻租行为引起的无效率和腐败

我国的国有土地可直接进行开发。而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让，而这“一征一出”就产生了土地市场中政府、农村集体、土地需求者之间的利益博弈，进而产生了广阔的寻租空间。而寻租空间的大小又与购房百姓福利牺牲的大小密切相关，寻租空间越大，也就意味着购房百姓牺牲的福利越大。

寻租造成垄断，致使无效率。并且，由于权力监督机制的缺失与权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用，这些必然导致了腐败的产生。

（五）地方债务滚雪球

土地财政滋生了卖地收入暴增与地方债务日益沉重的矛盾。地方政府为建设基础设施等目的建立政府投融资平台，并不断向金融机构举债，债务数额十分庞大并且大部分债务数额以土地出让金作为还款保障。以四川省为例：2013年发行13只城投债，累计金额178亿元。存续的城投债中，大约有23%的资金直接用于偿还银行贷款，当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，但是，一旦土地价格看跌，政府将深陷债务危机。

一旦经济发生波动，房地产泡沫破裂，土地大量贬值，地方政府沉重的债务包袱就“原形毕露”，直接影响到国家的金融稳定和财政安全，这是最让学者和政府官员担心的风险。要先解决“土地依赖症”必须及时清偿地方债务，防止债务雪球越滚越大引发不可收拾的风险。

（六）土地泡沫风险倒逼金融

金融贷款对政府基础设施建设和开发区建设而言都是资金的主要来源。地方政府以储备的土地作为抵押物，向商业银行贷款，为发展地区经济提供持续的资金支持，土地发挥融资工具功能。政府进行土地抵押融资的载体主要有：土地储备中心、政府性投融资平台（公司）和开发区。[7]土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款，其还款能力既取决于政府对经营性用地的运营收入，又取决于当地政府的财政收入状况。

新一轮的城市扩张主要由银行资金投放支撑，而银行贷款又是通过土地撬动的。这就形成了一个资金杠杆、风险杠杆。一旦由于政府寻租行为造成土地泡沫超过了其实际价值就会带到金融机构出现坏账风险，更严重会导致金融机构倒闭已经恐慌，导致经济衰退阶段的开始。

（七）涉嫌重复征税

土地出让金是可以明确地从房价中剥离的货币地租部分，同时土地出让金又成为土地价格和房屋价格组成部分的一部分，转换成计税基础，当土地首次进行交易时，土地出让金将被征收5.5%的营业税及附加和4%营业税及附加和相应的契税。就房地产开发商而言，收取地租是履行代收代缴义务，但却必须在承担义务时为这种义务缴纳营业税和契税。土地使用消费者在向政府支付地租的同时，也同样为缴纳地租的行为承担营业税和契税。这样，土地使用者是实实在在的承担是一而再，再而三的被重复征税后的地租。这使得土地出让金涉嫌重复征税，不公平也不科学。

（八）危害耕地和粮食安全

近年来政府凭借其在土地交易市场中是唯一供给方的垄断地位出让了大量的土地，出让范围从“城市中心”扩展到“城市郊区”，再延伸到“征用农地”，取得了丰厚的土地出让金。与此同时，耕地面积却在不断下降。

在过去的20年里，中国耕地以年均20万公顷的速度递减，相当于每年减少了500万人口粮。一旦18亿亩的底线被突破，国内粮食不能自给自足，我国在粮食问题上将面临受制于人的风险。同时，减少的耕地绝大部分是城镇乡村周边产出能力较高的良田好地，即使通过“占一补一”的方式在耕地数量上保持平衡，整体的产粮能力也在不断弱化。所以，无论从数量上，还是质量上，地方政府对耕地的过度占用将会严重危害到我国的粮食安全。[8]

（九）房地产困境

有许多专家觉得高房价与高地价还是存在高度相关关系，所以地价不断推高不仅增加房地产开发成本使普通百姓对房子望而却步，而且助长房地产泡沫。由于中国特殊的国情及人事任命考核制度，很多地方政府着重关注GDP，而没有把精力放在民生上，使得经济适用房、廉租房的供应远远不够，这都使得中国房地产业陷入了很大的困境。房地产市场受土地出让制度影响过大，使得其风险关联性大，两者其一产生问题另一方都会遭受连带影响。

四、风险因素分析与解决思路

针对上述9点显著风险，作者借鉴Risk Matrix—风险矩阵模型分析土地出让制度潜在风险，制作了土地出让金风险矩阵图。

图1 土地出让金风险矩阵图

按掺杂了周期性因素的风险可能性与一旦发生风险引起社会影响的大小将9个风险进行分析与排序。在红色区域的风险，则应该不惜成本阻止其发生。在橘红色区域的风险，应安排合理的费用来阻止其发生。在黄色区域的风险，应采取一些合理的步骤来阻止发生或尽可能降低其发生后造成的影响。绿色部分可准备应急计划，该部分的问题是反应型，即发生后再采取措施。当前三类问题妥善解决后，大部分绿色问题将随之自然解决。

地方政府与政府投融资平台以土地作为抵押举借的债务越滚越多，每期的债务又需以当年的土地出让金进行偿还，必然使地方政府患上了“土地财政依赖综合症”。而一旦某天中央的土地政策有所变动，无法一时间找到可以还债的大笔资金，许多财政支出项目必不得不喊停，甚至许多国有资产将变现还债，更可能引起一系列经济动荡，拖累我国经济发展速度。所以，债务危机是最大最棘手的风险，也是最需要重点关注、解决的方向。地方政府一定要减少继续借债，及时清偿现有债务，避免债务雪球越滚越大无法控制，土地出让像吸毒一样越陷越深。

刨除债务危机，需要将改革深入至制度层面，改变政府官员以GDP为主要考核标准的激励措施，改变地方政府事权财权不一致的尴尬局面，改善优化我国土地管理条例。要化解土地财政引发的矛盾与问题，应该从财税体制、政绩考核体制和土地制度改革的顶层设计入手，系统构建分类治理土地财政的区域差异化制度体系和管控对策。