关于村民自治的思考

摘 要 经过二十多年的探索和实践，中国共产党领导亿万农民终于找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，那就是实行村民自治。村民自治，是我国社会主义民主建设的基础性工程，是我国农村推进社会主义民主建设的有效途径。它是中国农民创造的农村基层群众自治制度，在二十多年的实践中充分显示了其特色，已成为中国特色社会主义政治制度体系的重要部分。但是，在现实基层民主政治建设的实践中，村民自治也出现了诸多问题。

关键词 村民自治； 民主； 基层群众自治制度； 政治参与

【Abstract】After more than 20 years of exploration and practice， the leadership of the Communist Party of China for hundreds of millions of farmers have finally found a suitable for China's national conditions to advance rural basic level democratic political construction approaches， that is the implementation of the autonomy of villagers. Villagers' autonomy， it is our country socialism democracy construction project basis， is our country rural socialist democratic construction is the effective way. It is Chinese farmer created by the rural grass-roots mass self-government system， in more than 20 years of practice has fully demonstrated its characteristic， has become a socialist political system with Chinese characteristics is an important part of the system. However， in reality the basic level democratic political construction in the practice of villagers' autonomy， also appeared a lot of problem.

【Key words】Villager autonomy； democracy； grass roots autonomy； political participation

村民自治，是我国社会主义民主建设的基础性工程，是我国农村推进社会主义民主建设的有效途径，它就是在党的领导下，广大人民在基层群众性自治组织中，自己管理自己，自己监督自己，真实地行使自己当家做主的权利。村民自治制度是中国农民创造的农村基层群众自治制度，在二十多年的实践中充分显示了其特色，为我国社会主义民主政治奠定了良好的群众基础，已成为中国特色社会主义政治制度体系的重要部分。

1 村民自治的民主内涵

1987年，邓小平同意大利共产党领导人约蒂和赞盖里会谈时说：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”邓小平在此所言“把权力”“下放给农民”，就是由农民自我管理、自我教育、自我服务，即村民自治。[1]邓小平把村民自治称为“最大的民主”，笔者认为，主要是因为我国农村人口占我国人口比重较大，大约占60%以上，农村的民主显然是“最大”的群体的民主。针对这样大的一个群体，如何去实现农民的自我管理、自我教育、自我服务？《村民委员会组织法》规定是“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这四个民主也正是村民自治的主要内容。

民主选举，是指村民直接选举产生村民委员会组成人员。根据《村民委员会组织法》规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任何组织或个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期为三年，任期届满要及时举行换届选举。在村选举中，凡年满18周岁的村民，除依法被剥夺政治权利的以外，均享有选举权和被选举权。[2]

民主决策，指涉及村民利益的村内重大事务由村民参与决定。根据《村民委员会组织法》的规定，由村民会议决定的事项主要包括乡统筹的收缴方法、从村集体经济所得利益的使用、宅基地的使用方案、公益事业的经费筹集方案等等。

民主管理，指村民通过一定的法规制度，参与农村事务的管理。村民是农村公共事务和村民个人事务的主体，村民委员会是村民行使农村公共事务管理权的组织载体。

民主监督，指村民对村民委员会的组成人员及行为进行广泛监督。村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。

2 我国现行村民自治的现状和存在的问题

俞可平说：“民主是个好东西，不是说民主什么都好。民主绝不是十全十美的，它有许多内在的不足……但是，在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一种。”[3]事实上，村民自治制度实施二十多年来，党和国家、各级政府、村级组织和村民群众等为完善村民自治制度、创新村民自治形式都做出了积极的努力。随着农村经济社会的发展和国家民主政治建设的进展，党和国家陆续出台了一系列的政策和法律法规，进一步完善了村民自治制度体系。各级地方政府在贯彻和实施村民自治制度的过程中，也结合本地实际，对村民自治制度进行了一系列的创新和改革，形成了诸如海选、两票制、两推一选、一肩挑、秘密投票、村务监督委员会制度、民主恳谈等村民自治的典型经验，丰富和发展了村民自治制度。村级组织和村民群众则从村庄实际和村民利益考虑，选择策略性变通、理性抗争等手段和方式，疏通村民自治的渠道，探索村民自治的现实形式，促进了村民自治的创新和扩展。[4]

但是，随着农村经济的发展和民主进程的加快，村民自治制度建设仍然存在着一些不容忽视的问题亟待改善和解决。

首先，乡政村治的矛盾有待进一步解决。对于乡政村治关系，《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这条规定可以看出，乡政府和村委会的关系是指导和被指导的关系，而不是领导和被领导的关系。

其次，“两委会”的矛盾有待进一步解决。“两委会”矛盾是指党支部和村委会之间的矛盾，两者的矛盾一方面主要表现为党支部书记和村委会主任这两位一把手的个人矛盾，另一方面更深层的表现为体制上对于两者的权力界定不清。虽然《村民委员会组织法》规定了村党支部的领导核心地位，但是对村党支部如何实现对农村基层事务的领导权和管理权没有作出具体规定，缺乏可操作性。

第三，村民的民主意识缺失，对选举的积极性不高。造成这一局面的原因主要有三点在：（一）中国经历了漫长的小农经济历史时期，传统政治文化对农民的民主主体意识和民主观念的塑造严重缺乏，长期以来，“顺从”“、依附”“、等级”观念深深的植根于农村社会中。虽然自近代社会以来，中国社会的物质和体制层面都发生了翻天覆地的变化，但传统政治文化所造成的民主主体意识的缺失仍然是制约村民自治进一步发展的重要因素。村民的法律素质较低，民主意识仍然很淡漠，因而更不能很好的行使民利；（二）严重的村级债务在一定程度上挫伤了村民的积极性，由于村级负债严重，村委会无力发展公益事业，村民认为即使竞选上了也难以有所作为，所以积极性不高；另一方面，村民对村里的发展也似乎看不到希望，谁当选他们也并不在意，而且大量的外出务工经商人员中大部分是选民，专门为选举返乡的可能性很小，因此要达到“双过半”的要求还有很大的难度；（三）村委会干部的待遇较低，而且在政治升迁的机会很小，很难吸引真正有才干又愿意为村民办实事的人参与竞选，也不能否认存在着某些就是为了捞一笔的人当上了村干部。由于选民的积极性不高，为了选举大会能够举行，不得不以每人出席一次会议发几元至二十元不等来吸引村民参加。

3 解决目前村民自治问题的措施和思路

村民自治制度经过了二十多年的风雨历程，对我国的社会主义民主建设起到了重要的推动作用。随着我国社会主义市场经济体制改革和政治体制改革的进一步深入，村民自治作为基层群众自治制度，出现了诸多亟待解决的问题，下面是针对目前村民自治存在的问题提出的改革措施和思路。

3.1 《村民委员会组织法》需要进一步完善。

首先，需要针对现实实践当中存在的乡政村治和“两委会”矛盾作出的进一步的补充说明。对乡镇政府和村委会的关系需要作出更详细、明确的说明，对党支部和村委会的职能和权力作出明确的规定和划分。同时，加强监督机制的建设，严禁乡镇府滥用私权，强制侵占农村集体资产。其次，要进一步完善《村民委员会组织法》中对村民选举方式和程序的规定和民主决策、民主监督制度，扩大公民有序的政治参与。选举程序上应当更细、更具可操作性。《村民委员会组织法》14条规定了由有选举权的村民直接提名候选人，而现实采用的是有选举权的村民提名、自荐和村党支部推荐相合的方式，但并没有规定具体的提名办法、如何确定、由谁来确定候选人以及候选人产生后要经过多少天才能进行正式投票，候选人是否有机会让选民充分地了解自己。如果没有相应的程序来掌控，就可能出现这样的局面：被提名者主观上并不想当村干部，以至于按照法定程序当选后并不愿意任职；或者选民在不了解其他候选人的情况下盲目投票，选出来的往往都是名人。其中有些人可能政绩平平、也有些可能存在严重的问题，而那些可能更能胜任的人却因为选民的不了解而未能当选。

公民的政治参与，是社会主义民主的重要实现形式和重要表现。发展社会主义民主，就要扩大公民的政治参与。改革和完善村级民主决策和民主监督制度，是改善和提升村民自治的现实路径之一。

3.2 加强普法教育和宣传，引导村民提高民主法制意识，学会行使民利。

法制是民主的保证。在农村社会更需要营造良好的社会法制环境，由于农民缺乏民主经验和民主习惯，不善于行使自治的民利，如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，不将村民自治纳入法律化制度化的轨道，就有可能出现基层民主的真空倾向，影响农村基层民主建设。为此，要进一步完善基层民主方面的法律制度建设，就要努力做到以下几点：1、要加强当选干部的法律知识培训与考核，提高干部为民办实事的意识和素质；2、在村民自治实践中，让村民接受基本的民主训练，培养民主意识和民主习惯，掌握自治操作技术，进而提升政治参与能力，使村民行使民主的能力与他们享有的自治权利相统一；3、乡镇政府应该积极引导村民建立各种属于自己的社会组织，提高村民的权利意识和民主意识，从而实现村民“从身份到契约”、从老百姓到国家主人转变的过程。

在普法教育的基础上，坚持法制宣传教育工作的创新也更为重要。要坚持传统方式与现代技术相结合。在充分运用传统的法制宣传手段的基础上，更需要适应现代社会思想观念的发展变化，运用先进科学技术，创新发展宣传教育形式，如电视、网络等；要坚持集中宣传教育与日常教育相结合，采取生动活泼、群众喜闻乐见的形式，广泛宣传《村民委员会组织法》等与村民相关的法律法规，帮助农村干部群众学会正确运用法律赋予的民利，履行自己应尽的义务，推动农村基层民主政治建设健康发展。[5]

参考文献

[1] [2]徐久刚，冯进成等，《中国民主政治研究》，北京：人民出版社，2006年，P169-201。

[3] 俞可平，《民主是个好东西》（第七版），组织人事报，2007年4月12日。

[4] 卢福营，《村民自治的发展方向》，政治学研究，2008年，第1期，P89-91。

[5] 叶惟，汪，《村民自治中存在的问题与对策》，长江日报，2005年7月28日。