基于治理结构视角的公办高校融资渠道研究

【摘 要】 目前我国公办高校的融资渠道不畅，债务负担沉重，可持续发展存在隐患。文章归纳了我国公办高校主要的融资渠道及存在的问题，分析了治理结构对公办高校融资渠道的影响，并针对改善公办高校治理结构，建立公办高校财务绩效评价机制，利用市场机制筹措教育资金，以拓宽公办高校融资渠道提出了政策建议。

【关键词】 公办高校； 融资渠道； 治理结构

一、当前我国公办高校主要的融资渠道及存在的问题

（一）当前我国公办高校主要的融资渠道

1.财政拨款是公办高校的重要资金来源，主要是指中央以及地方各级财政在预算内列支并拨付给高校的经费，包括教育事业费、科研经费、基本建设经费和其他经费拨款等。能获得稳定的财政拨款支持是公办高校区别于民办高校的重要标志。

2.学费收入是公办高校比较稳定的资金来源。学费是受教育者直接承担的教育成本，学费收入随收费标准、招生规模的增加而增加。因为收费标准受国家教育政策和国民收入水平的约束，公办高校只能通过努力争取生源来保证学费收入的规模。

3.商业银行贷款为高校提供规模扩张和基础建设的资金来源。1999年全国高校扩招以来，政府对高等教育的投入远远跟不上高等教育改革与发展对资金的需求。为了解决资金短缺问题，公办高校纷纷向商业银行贷款融资。商业银行贷款能及时解决高校规模扩张和基础建设急需的资金，但高校需承担按期偿还债务本金和利息的义务。

（二）当前我国公办高校融资渠道存在的问题

1.财政拨款不能满足高等教育发展的需要

联合国有关机构的统计资料表明，一个国家正常用于教育的投资应占国民生产总值的6%左右，发达国家达到9%，而我国4%的目标至今尚未实现。原因在于，我国还处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄、国家财力有限。在这样的条件下，为了实施科教兴国战略，提高国民的整体素质，教育财政拨款体现了倾斜性，以实现均衡发展。目前，国家教育支出的重点在于大力发展义务教育，而在公办高校之间又倾向于支持高水平大学。所以从整体上来看，财政拨款不能满足高等教育发展的需要。

2.学费收入增长受限

1998年以后，公办高校学费标准迅速增长，现在公办高校每生每年交纳的学费在5 000～6 000元左右。如果用我国国民平均收入来考察公办高校学费标准的话，目前我国公办高校的学费标准已经居于“世界前列”。在城乡居民收入差距偏大的二元经济结构下，我国公办高校的学费标准大大超出了大多数国民的承受能力，众多学生及其家庭难以承受学费继续上涨的重负。

3.商业银行贷款给公办高校带来沉重的债务压力

为应对招生规模扩大带来的基础设施建设等大量资金需求，公办高校向银行借入巨额资金，也背负了沉重的债务压力。2007年吉林大学爆发的“债务门”事件，引起了社会各界对公办高校债务的广泛关注。根据北京大学一个课题组2007年对76所部属高校的财务状况进行分析后的报告，截至2005年年底，76所部属高校贷款总额已达336亿元，平均每所达4.4亿多元。沉重的贷款压力，使我国公办高校举步维艰。

4.经营收入具有不稳定性

校办企业拥有高校的固定客户资源，可以借助高校的科研实力，又可以享受政府的税收优惠等政策，是公办高校自筹资金的一个来源。但由于经营行为固有的市场风险及企业组织的委托风险，校办企业的收益具有很大的不稳定性。公办高校可以通过校办企业实现产学研联合，推动科研成果转化为生产力，但不能依靠校办企业的经营收入解决教育资金短缺的问题。

5.科研收入的支出范围受限

科研收入是高等学校向政府、社会、企业提供咨询和技术服务的收入。各类科研项目经费都要根据拟定的预算列支以弥补科研成本，公办高校对其进行统筹使用的能力受到限制。

6.捐赠收入仅是杯水车薪

捐赠收入可以发挥帮助少数经济困难学生完成学业及小规模改善教学科研条件的作用，但与高校基础建设的大额资金需求相比仅是杯水车薪。国民整体收入水平不高，政府对教育捐赠的激励力度不够大，目前我国公办高校经费中捐赠收入偏少。

二、治理结构对公办高校融资渠道的影响

（一）公办高校治理结构的含义

借鉴企业治理领域的利益相关者理论，本文将公办高校治理结构定义为：公办高校为协调投资者、债权人、管理者、教职工、学生、学生家长等利益相关者的利益，而在组织机构的设置及各组织机构的权力配置、制衡与激励方面做出的一系列制度安排。科学的公办高校治理结构应以决策、执行、监督分离为约束特征，以绩效考核为激励特征。

（二）我国公办高校治理结构的特征

管理者、教职工和学生是学校的直接构成要素，与学校的命运休戚相关，是公办高校最重要的利益相关者。政府是公办高校最主要的投资者，其为了实现高等教育目标而关注学校的生存和发展，是公办高校的主要利益相关者；其他投资者、债权人等通过高校获取经济利益的群体是公办高校的重要利益相关者；学生家长、学术机构、校友等社会力量，是公办高校的次要利益相关者。

管理者拥有管理学校的直接权力和全面掌握信息的便捷通道，左右着学校的运行和发展。由于信息不对称，政府在很多情况下很难通过行政手段达到管理目的。其他利益相关者尽管管理水平可能比较高，也有参与学校管理的强烈愿望，但由于没有相应的机制保障其权利和获取学校信息的渠道，其对学校运行管理的约束力十分有限。这种局面不利于外部利益相关者对公办高校管理者进行监督。

在高校内部，一方面由于管理者的责任与权力不对等，学校办好办坏与管理者的利益没有直接联系，缺乏对管理者的激励机制；另一方面行政化色彩浓重，民主决策、有效监督为特征的约束机制尚未形成。尽管我国已有少数公办高校建立了董事会，但与国外的学校董事会相比，其在公办高校治理中的作用甚微。在美国，学校董事会一般由外界人士组成，是学校的最高权力机构，与学校领导班子的职务分离，在学校重要事务的决策中发挥主导作用。我国公办高校的董事会成员基本上都是通过资金赞助产生的，对公办高校的重大决策影响甚微。

（三）我国公办高校治理结构对融资渠道的影响

政府是公办高校最主要的投资者，但公办高校中却没有政府的产权代表行使国有资产管理职能，而由校长集代表所有者的委托人与代表管理者的受托人身份于一身，造成了公办高校产权代表缺位的治理结构缺陷。当公办高校开展发展规划、建设规模、贷款额度等涉及融资的重大事项的决策时，从理论上说，政府作为公办高校的最重要投资人应该起主导作用，但现实情况是，这些重大的决策往往由公办高校管理者作出，相关政府部门在多数情况下仅能起到形式上的批准作用。在我国，公办高校是公益性和非营利性的组织，在其承受巨大的债务压力而资不抵债的情况下，政府只能救助公办高校而不能让其破产。政府与公办高校成了一种软预算约束中的支持体和预算约束体，政府成了公办高校融资风险的终极承担者。由于偿债风险可以直接转嫁给政府，举债融资成了公办高校的主要融资渠道。

三、对开拓我国公办高校多元化融资渠道的政策建议

（一）引入外部利益相关者，改善治理结构

教育部和财政部可以借鉴上市公司治理的经验，将现代企业制度的治理理念适当引入高校，建立有效的激励机制和约束机制，利用激励手段调动各方的积极性，利用约束手段制约各种不利因素的影响，协调各方面利益相关者的利益。为了让不同利益相关者参与治理，实现公办高校管理的民主化，董事会应纳入出资人代表、专家学者、学校师生代表等。董事会作为独立于以校长为首的行政指挥系统的监督机构，要对社会负责，确保公办高校重大决策的科学性。

（二）建立公办高校财务绩效评价机制，提高教育资金效益

对公办高校实行财务绩效评价，既可以帮助政府部门正确把握学校的财务状况和发展趋势、了解财务风险以客观评价和科学决策，又可以帮助公办高校总结成绩、发现差距，找出薄弱环节，提高效益。

作为非营利性的事业单位，公办高校的财务绩效不仅仅体现在经济效益上。要科学地对公办高校的财务绩效进行评价，可以选择以下三方面的指标：

1.运行能力指标。运行能力指标用投入产出比反映公办高校财务运行水平，主要包括师生比、专任教师占教职工总数的比重、生均教育成本及其增长率、自筹收入增长率、科研事业收入增长率、固定资产增长率、设备利用率、学位获得率、毕业生就业率、科研成果应用转化率。

2.偿债能力指标。偿债能力指标用公办高校资本结构和资产质量反映公办高校的债务风险，包括：学校资产负债率、带息负债比率、负债总额占总收入的比重、经费自给率、经费自筹率、应收及暂付款占全部流动资金的比重、不良资产比率等。

3.综合实力指标。综合实力指标用存量数据反映公办高校已有的综合实力。公办高校综合实力越强，发展潜力越大，筹资能力就越强。这类指标包括：学校收入总额、资产总额、科研事业收入、教育事业收入、教师人均科研经费、重点学科数、国家或省（部）级教学成果数、省（部）级重点实验室数、博（硕）士生导师数、高端人才数、顶级科研论文（成果）数等。

（三）出台相应细则，为公办高校利用市场机制融资提供制度指引

面对高等教育经费短缺的问题，融资渠道多元化是世界范围内各个国家和地区的普遍趋势和共同选择。我国应该积极探索和借鉴国际经验，在公办高校经费筹措中适当引入市场机制。教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》中明确指出，建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制，……适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业。教育部和财政部可以出台相应细则，为公办高校利用市场机制融资提供制度指引。

公办高校利用市场机制筹措教育资金，可以选择的手段有信贷融资、股权融资、信托融资和创新经营四种。

1.信贷融资

公办高校可以采用的信贷融资手段有：（1）个人委托贷款。公办高校和个人可以与商业银行签订委托贷款协议，由个人直接贷款给公办高校，商业银行仅仅收取手续费。在个人委托贷款协议下，公办高校可以借到比银行同期贷款利率低且利率稳定的资金，个人可以得到比银行同期存款利率高的收益，商业银行可以获得没有风险的手续费收入。（2）融资租赁。公办高校可以将学生公寓等后勤设施交由投资公司开发，学校长期租赁。租赁期满后投资公司将相应资产转让给公办高校。（3）发行教育债券。借鉴国外高校的经验，公办高校可以按照法定程序公开或向特定对象发行教育债券。在美国，大学债券尤其是名牌大学的债券比政府债券、公司债券、公司股票更受投资者青睐。

2.股权融资

公办高校可以采用的股权融资手段有：（1）股份制改造。《教育法》规定，公办高校为独立的法人。公办高校可以吸收社会投资者入股，获取教育资金。通过投资协议，社会投资者可以从教育资金结余中获取收益。（2）股票上市。公办高校之间可以联合形成具有一定规模的教育公司，然后以教育公司的名义上市公开发行股票，募集教育资金。社会投资者可以获得股息收入，也可以获得股权转让收入。

3.信托融资

信托公司集融资与理财的功能于一身。公办高校可以通过信托公司向公众投资者筹集资金用于软硬件建设，也可以将闲置资产委托给信托公司，通过其专业理财获得收益。

4.创新经营

通过创新经营手段，公办高校可以提高资产利用效率。公办高校可以采用的经营手段有：（1）让渡经营权。公办高校可以将基础设施、后勤资产等现有经营性资产在一定期限内的经营权、收益权让渡给投资者，以获得急需的大额教育资金。（2）BOT（Build-Operate-Transfer）项目融资。公办高校可以利用社会资本进行基础设施建设，建设项目竣工后一定期限内由资本提供方进行经营并获取收益，期限届满经营权转移至公办高校。（3）资产置换。公办高校可以用闲置的土地、设备或基础设施使用权、技术等换取自身所需资产。

四、结论

完善治理结构是解决公办高校融资渠道问题的治本之策，财务绩效评价机制是教育资金效益的试金石，可以起到引导市场资金流向的作用。公办高校在以决策、执行、监督分离为特征的约束机制和以绩效考评为特征的激励机制作用下，实现多方面利益相关者的利益，从而实现教育资金效益的最大化后，市场融资渠道就自然通畅了。在相应政策法规引导下，公办高校利用市场机制融资，实现融资渠道的创新，可在一定程度上利用社会闲散资本解决建设发展与资金短缺的矛盾，促进公办高校和市场经济的可持续发展。

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