政策性金融改革要件

“政策性”和“市场性”的矛盾能否得以调和是政策性金融改革能否成功的关键所在，在具体操作上又离不开几个关键因素。

在金融体系这个大家族里，政策性金融与商业性金融是相互对称、平行和并列的两大金融族类。但政策性金融相对于商业性金融而言，“政策性”是其本质属性，体现政府通过金融手段实现对经济社会发展的干预，以追求社会效益和国民经济的整体利益为目标。作为政策性金融具体形式和行为主体的政策性金融机构，广泛存在于世界各国，尤其是存在于经济欠发达国家或发展中国家。经验表明，政策性金融体制虽然在一定阶段对一国经济的发展起到了很大的作用，但最终失败的案例总是多于成功的案例，多数政策性金融成为政府的包袱和腐败的渊源。

政策性金融的“政策性”要求政策性金融机构以政策目标的实现为前提，不以盈利为目标，体现政府对社会资源合理配置的追求。但政策性金融机构所提供的金融服务作为一种市场行为，又必须遵循市场原则才能维持自身的可持续发展。并且“政策性”又通常带来腐败、人情项目、低效率等问题。因此，政策性金融机构是政策性与商业性，政策意图与效率原则的矛盾统一体。另外，政策性金融机构的业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务，通常这些业务要求使用资金数额大且期限长，因此，政策性金融机构面临着比一般商业性金融机构更高的风险。

成功要素

纵观世界各国政策性金融体制，不同的国家的政策性金融机构命运异，这说明政策性金融机构并不具有亏损的必然，与所在国经济制度、发展程度、政府干预动机和程度以及文化氛围、内部运营模式等有十分紧密的联系。德国、日本、韩国的政策性金融机构作为政府调控经济的重要工具和现代金融体系不可或缺的组成部分，已经发挥了而且将继续发挥重要而独特的作用。一般说来，政策性金融的成功离不开以下这些要素。

政府大力支持并进行适度干预

政策性金融机构的资金来源是有偿的，多通过资本市场发行的债券筹资，但为了完成一定的政策目标，政策性银行的资金几乎都投向长期项目，如基础设施等高风险、低盈利的事业。所以政策性金融不仅存在资金来源有偿性原则和资金运用低收益原则的内在矛盾，还存在资金来源的短期性和资金运用的长期化甚至超长期化的内在矛盾。而政府强有力的支持就是实行金融管制或提供政府担保，人为地为政策性金融机构提供低成本的筹资条件，有效降低其筹资成本。德国、日本、韩国的政策性金融之所以比较成功，一个重要的原因就是政府较长时期保持金融管制尤其是利率管制。另外为了体现政府强有力的支持，德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国开发银行的国家信用被赋予了新的内容：在资金困难时，财政随时注资；提供稳定的低成本资金来源；政府对政策性银行的亏损进行补偿；财政提供贴息和税收减免等。

政府对政策性金融机构进行干预是十分必要的，但政府不能把政策性金融机构变成“第二财政”和万能的“金质扳手”。政府对政策性金融机构的干预，应表现在对政策框架的设计和对实现政策目标的监督上，而不应直接参与项目的选择和具体的贷款业务。过分的干预使政策性金融机构丧失项目选择自和经营自，就会使其承受巨大的风险。重组前的菲律宾开发银行因受政府干预过多，缺乏经营自，濒临倒闭，于1986年被迫改组。

市场化融资，并保持较高的资本充足率

政策性金融机构特殊的服务对象和业务领域，要求其有稳定的低成本的资金来源渠道。除资本金和少数机构可以吸收存款外，绝大多数的政策性金融机构资金来源主要依靠借款和发行债券。但由于政策性金融机构以国家信用为基础，体现政府的意图，可以通过政府提供担保，将政策性银行的信用度提高到同该国同等的水平，因此，这些政策性银行发行的债券都被视为“政府债券”，风险小，易为市场接受，这样更有利于在资本市场上筹集长期稳定和低成本的资金来源，以保证资金运用的长期化和大的现金流需要。近年来，为了适应国内外经济和金融环境的变化与新的市场形势，越来越多的国家立足于市场融资模式。韩国产业银行从成立之初的主要依赖政府借款，发展到自筹资金，依靠国家信用在国内外金融市场上融资，由财政提供担保和一定的支持，并且目前成为其主要的资金来源。

资本充足率的本质是，银行资产风险程度越高，风险资产的数额越大，产生资产损失的数额和可能性越大，就需要更多的资本去冲销坏账。国际银行业高度重视资本充足率监管，由于政策性金融不仅面临着一般商业性金融的风险，同时还面临着由于自身特殊的制度安排所带来的风险，也就是说，相对于商业性金融而言，政策性金融面临着更高的风险，所以要更加重视资本充足率监管制度。根据国际经验，对政策性银行资本充足率的监管普遍采用巴塞尔资本协议和新资本协议，政策性银行的资本充足率，尤其是核心资本充足率普遍高于普通商业银行，并且发展中国家政策性银行资本充足率更高。如韩国产业银行2001年以来的平均资本充足率在16％以上，核心资本充足率在10％以上，分别高于十国集团商业银行11.2％的全部资本比率和7.3％的核心资本充足率。巴西政策银行2002年底的股东权益占风险加权资产的比率为18％，远高于商业银行资本充足率8%的标准。

坚持市场化运作，努力提高自身可持续发展能力

从各国的实践来看，政策性金融机构的失败更多地集中在实行计划经济的国家和公共部门占较大比重的国家，失败的原因很多，其中最根本的是放弃市场作为金融资金配置的基础性作用。有效进行市场投资决策和健全的市场金融体系是政策性金融机构发挥应有作用的前提。发达国家的政策性金融机构也清醒地认识到，政策性银行并不因为执行政策使命而靠政府财政补贴维持生存，它同任何一个商业银行一样，处于压力之下并按照市场原则办事。德国复兴信贷银行（KfW）、日本政策投资银行（DBJ）和韩国开发银行成功的一个重要原因是它们尊重市场，弥补市场失灵，而不是试图替代市场或干扰市场。如德国复兴信贷银行采取间接融资制度，既分担了银行自身的风险，又充分发挥了作为中介银行的民间银行的作用。日本政策投资银行严格按照商业银行的一般原则操作，对每一项业务或每一个项目都力求能产生利润以保证能够有投资回报，通过严格的内部制度化、程序化的运作管理，建立健全独立的贷款管理制度和资产管理制度，从而为保证贷款的安全回收奠定了基础。

业务不断创新，以适应新的经济发展需求

由于社会经济环境的不断变化，政策性金融机构的活动领域和运作模式要适时进行调整。一是随着外部市场环境的变化，随时调整业务重点。德国、日本和韩国政府，尤其是日本政府从实际出发，不断调整产业政策的重点，相应调整各自政策性银行的支持重点。日本政策投资银行在成立之初的融资重点是加强电力、海运、煤炭和钢铁四大基干产业的生产力；20世纪60年代，融资重点是产业构造高度化的特定机械工业（包括电子工业）以及与此相关联的石油化学、合成纤维等新兴产业；20世纪70年代，融资的重点转为城市开发、地区开发、公害对策、能源保障、高科技开发等领域；20世纪80年代后，尤其是90年代，融资重点是生活、社会基础设施，环境、能源对策，经济结构改革和地域发展等。二是为有效适应外部环境的变化和满足市场需要，适时调整运行模式。目前主要发展趋势是：完全商业化运行模式不断出现；政策型运行模式走向高度专业化，政策业务日益规范透明；综合型运行模式盛行，机构商业化趋向渐浓。1954年韩国开发银行建立的主要目的是通过为大型工业项目融资来加速韩国的工业和经济发展，而现在，该行的服务对象已转向中小企业、高科技和社会基础设施建设，并从事越来越多的投资银行业务，目标要成为韩国领先的投资银行。

明确的法律保障，严格的风险防范机制

法律保障是政策性金融机构生存的基石，是其健康运营的必要条件，更是德国、日本和韩国政策性金融机构成功的原因之一，它们的政策性银行都有专门的法律约束。在法律的保障下，明确了政策性金融机构是“独立的法人”，按照法人的框架进行业务操作，对银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督，而政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策银行自主决策、自主经营。这就规范了政府和政策性金融机构的关系，防止政府随意和过多地干预政策银行的经营管理而使其沦为政治斗争的工具。许多发展中国家政策性银行之所以失败，一个重要的原因是由于它们不能通过竞争机制自主地（在既定政策目标范围内）选择项目。

金融机构因其资产负债特点称之为高风险行业，又因其传染性强、感染速度快被世界各国重视。同样，政策性金融机构决不因自己的政策特征而减轻防范风险的责任。因为一旦政策性金融机构经营失败，其影响不单纯是导致自身机构的破产或清算，更重要的是政府要为政策性金融机构的经营亏损承担责任，必然引起政府财政的负担和恶化。中央银行对政策性金融机构再贷款以及其它资金支持也因此成为不良资产，削弱其流动风险和调控金融的能力。大量的不良资产，会增加货币供应，诱发通货膨胀，也会引起银行间资金流动的紧张。因此，政策性金融机构的失败很可能引起宏观经济形势的恶化。

政策性金融机构的风险防范需要建立严格的风险防范机制，建立风险委员会着重对总体风险进行描述、判断和控制，同时将资本性风险、市场性风险、信用风险和操作性风险的责任落实到不同的责任中心。新巴塞尔协议有关最低资本要求、外部监管和市场纪律的内容正是重视风险管理的重大体现。一般情况下，政策性金融机构不直接吸收存款（个别除外），风险的防范重点在贷款项目的审查机制。德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国开发银行均采取严格的项目评审制度和独立的项目决策。德国复兴信贷银行重点对项目资产负债等方面进行审查，以防贷款风险。日本政策投资银行为避免发生不良贷款，建立了严格的贷款审查制度，重点是对贷款的偿还可能性进行判断，以保证债权的安全性，即使是政府推荐的项目，如果审查有不能偿还贷款的可能，可以不予承贷。韩国开发银行审查项目的能力在韩国金融界几乎是最强的，起着导向性作用。金融危机后，为了不再出现新的不良资产，韩国开发银行成立了信贷委员会进行信贷审批，并改革项目的评审程序，建立客户经理与信贷经理分离制度。

中国难题

1994年，国家开发银行、中国进出口银行以及中国农业发展银行分别从中国建设银行、中国银行和中国农业银行中分离出来，独立地承担起国家赋予的职责，标志着政策性金融与商业性金融的分离和我国政策性金融体系的形成。经过多年的运作，我国政策性金融也暴露出越来越多的问题。

传统职能定位不能满足现代金融需求

国家开发银行虽然已由传统的政策性金融机构发展成为开发性金融机构，但相关职能需要由国家进一步明确，特别是在市场化筹资、风险管理、贷款项目评审、基金管理、投资业务等方面的经验和做法，需要通过定位和专门立法进一步巩固和明确。目前，进出口银行的业务范围已大大超过成立时章程的规定，而职能定位并未得到及时调整，尤其是在加快开发海外战略资源、推动对发展中国家经济外交、促进外贸增长方式转变、提高我国企业国际竞争力等方面的职能尚需进一步加强。中国农业发展银行在1998年以后，专门履行粮棉油等主要农副产品收购资金封闭管理，事实上已成为专营粮棉油收购贷款发放的机构，无法提供新时期服务“三农”所急需的农业综合开发贷款、农村基本建设贷款等中长期贷款服务。

业务领域僵化

国家开发银行在“两基一支”领域的传统业务已经受到商业银行的竞争，而经济社会发展对开发银行又提出了新的融资需求，如“走出去”、社会瓶颈等领域。开发银行应充分发挥开发性的特点和优势，以开发性融资解决经济社会发展瓶颈的责任，帮助政府解决热点和难点问题。进出口银行传统的政策性业务已不能适应我国对外贸易和进出口行发展的需要，主要表现在近年来机电产品出口竞争力显著提高，不再主要依靠政策性贷款支持；传统政策性金融业务比重大幅下降，以支持“走出去”为主的自主经营业务迅速上升。农发行在成立之初，业务范围涵盖较广，但1998年以后，业务范围大幅收缩。近年来农发行又逐步开展了一些与其职能相关的商业性业务，但业务管理上，并没有对政策性业务和商业性业务从制度上加以区分，增加了政策性业务和商业性业务混合经营的道德风险。

资本金补充机制不完善

我国政府还没有建立起对政策性银行定期注入资本金的制度。国家开发银行、农业发展银行和中国进出口银行注册资本金分别为人民币500亿元、200亿元和50亿元，除进出口银行资本金及时到位以外，国家开发银行的资本金到2003年才足额到位，农发行2003年底到位的资本金只有165.46亿元，还缺35亿元。与国外同业相比，我国政策性银行的资本充足率普遍偏低，其中农发行的资本充足率最低，并且农发行和进出口行都没有根据五级分类标准提足呆坏账准备金。2003年，这三家政策性银行的资本充足率平均为7.8%，其中农发行只有3.80%，而其他国家政策性银行的资本充足率平均为14%。

内部治理结构不健全

按现代银行制度的要求，我国三家政策性银行在治理结构的建设方面尚有较大距离，如是否建立有效的激励约束机制、完备的内控机制和风险管理体系等。随着定位、资本金补充等问题的明确，能不能建立起既符合政策性银行国际惯例、又符合我国国情的治理结构，对政策性银行的长远发展会产生重要影响。

可持续发展能力偏弱

在我国三家政策性银行中，国家开发银行实行市场化的业务运作方式，经营业绩水平相对较高，但开发银行还应建立多元化筹资来源、健全风险补偿机制，提高系统性风险防范能力，才能更有利于自身的持续发展。中国进出口银行由于资本净额偏低（计入应提足的专项准备46.78亿元和未分配利润后，实际核心资本净额为-1.8亿元）和赢利水平较弱，难以满足新时期发展的需要。近几年中，除2003年稍有盈利外，其余年份全是亏损。十年间，国家财政累计补贴42.65亿元。而农业发展银行由于经营状况不佳导致不良贷款率高（至2005年末，不良贷款率约为54%），加上历史包袱沉重（目前有3831亿元的历史挂账），而我国财政能力有限，在短期内很难摆脱困境。

改革设想

随着我国社会主义市场经济的发展，政策性银行面临的市场环境、任务和经营条件都已经发生了很大的变化。目前，政策性银行开展了很多商业性业务，许多原有政策性业务也逐步成为商业性业务。应加快推进政策性银行改革，逐步改革政策性金融的运作机制和方式，促进政策性金融长期健康发展。

按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革。推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。按照国际标准和监管要求，全面摸清国家开发银行的资产质量和风险状况。建立规范的公司治理结构，成立董事会和监事会。严格履行银企合作协议，确保国家开发银行债权债务的连续性，防范各类风险。中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件。

改革政策性金融的运作机制和方式。从我国国情和现实情况来看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，需要有政策性金融业务和政策性银行，也需要逐步改革政策性金融的运作机制和方式。今后，对政策性金融业务实行公开透明的招标制，有财政给予必要的贴息等风险补偿；银行业金融机构都可以按照市场竞争原则承担政策性金融业务，通过优质服务和良好的管理提高竞争能力。