国库集中支付制下高校预算管理探讨

摘要：在高校实施国库集中支付制度，有利于提高资金使用效益和财政部门财政调控能力。根据预算管理工作实践，分析了国库集中支付制度在高校具体实施过程中存在的问题，并提出相应的对策建议。

关键词：高校预算管理 国库集中支付 预算管理考核

中图分类号：G647.5 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）26－0124－02

国库集中支付是我国财政预算管理制度改革的重要内容之一。国库集中支付制度是将所有的政府性财政资金全部集中存放到由国库或国库指定的银行开设的财政专户，所有的财政支出必须由国库集中支付中心统一支付的一种制度。在高校实施国库集中支付制度，有助于强化财政预算的执行，有效防止单位挤占、挪用和截留财政资金，有利于提高预算执行的严肃性，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本。目前，高校已被纳人国库集中支付范畴。在国库集中支付制度下，财政部门加强了对财政资金支付使用全过程的监控，建立了对高校预算执行的监督管理机制，对高校的财务管理产生了深刻影响，同时，也对高校的预算编制、预算执行提出了更高的要求。笔者根据预算管理工作实践，对国库集中支付制度在高校具体实施过程中所面临的问题进行初步探讨，并提出相应的建议和对策，以期为财政部门和高等学校提供参考。

一、国库集中支付制度下高校预算管理存在的问题

（一）非财务部门预算管理观念淡薄

高校对预算管理重视不够，宣传力度不大，预算管理制度不健全，预算申报程序不明确。学校的教学、科研、管理等部门认为，预算管理只是财务部门的事，确定预算项目、编制和控制预算只由财务部门完成，没有积极主动地参与预算编制，因此，缺乏对资金使用的长远性、科学性和连续性的分析，导致预算执行过程中新增项目较多，造成各部门申请经费的报告不断，给预算管理工作带来相当难度，造成预算执行过程中经常调整预算，由于超预算项目多，往往造成资金严重不足。

（二）预算编制不科学

一些高校在编制预算时，采用“增量预算法”，也就是在上年决算的基础上，了解和掌握预算年度事业发展计划和资金供需情况，进行收入与支出的预算编制。这种预算编制简单。由于财务预算过于依赖学校上年度收支基数，这就使某些不合理支出继续存在，容易造成预算与实际资金需求的差距，导致一些部门的支出预算不断增加，不利于管理与控制支出。在专项经费方面，由于科研经费不确定性因素较多，导致部分科研部门又出现经费超预算，科研项目已结题不结账，只能安排到下年度。由于预算编制缺乏科学的依据，一些高校每年都有不同程度的赤字发生，有的学校由于预算与实际情况差距较大，到当年的第三季度，有些二级部门的预算数已全部用完，一些要做的事情由于没有经费只能拖到来年，有的高校就只好向银行申请贷款，从而增大了财务风险，严重制约了学校的发展。

（三）高校内部预算和财政部门预算不一致

高等学校内部预算应当与编制和报送的财政部门预算保持一致，禁止“部门预算”与“内部预算”不一致，这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。但目前，高校普遍存在“内部预算”与“财政部门预算”两次预算，内部预算和财政部门预算不一致。第一次是按会计年度（1月1日―12月31日）编制财政部门预算，一般是在前一年11月编制上交，且大部分没有细化到具体项目；第二次是按学年度（当年9月―次年8月）编制高校内部预算，一般是在当年的7月编制。高校内部预算是根据学校具体情况和现行财务制度规定的支出的用途编制的，并作为高校校内预算执行的主要依据。财政布置部门预算与校内预算时间和方法不一致，致使财政部门预算缺乏计划性、科学性，在一定程度上影响国库集中支付制度在支出上的准确性，使相互脱节的现象比较严重，使财政部门预算形同虚设。

（四）高校预算外收入不确定性和集中性使资金使用不平衡形成缺口

学费收入作为高校主要预算外收入来源，高校很难作出准确的预算。通常高校要在年底编制下一年度的部门预算，而此时下一年度的招生计划还没有确定下来，即使招生计划已经下达，又会涉及招生计划调整、招生计划是否足额完成、贫困大学生绿色通道入学学费的减免、欠交学费等无法确定的情况。从其他各种渠道筹措的资金也具有很大的不确定性。部门预算是实行国库集中支付的起点，也是日常预算单位资金支付的依据。同时，高校收费基本集中在每年的8―9月份，国库集中支付制度规定在每月初根据上月收入情况编制本月用款计划，这样就造成高校1―8月份基本没有资金可用，9―12月集中花钱，资金使用上很不平衡[1]。另外，高校预算资金定额指标不科学等问题都容易造成高校“等米下锅”的现象，影响了学校正常的教育教学和业务活动的开展，同时，使学院财务部门1―8月较为清闲，而9―12月忙得不可开交。

（五）高校部门预算绩效考核机制缺乏

目前，大部分高校还没有建立起有效的效绩考核、追踪评价机制，部门预算注重的是编制方法的可行性，编制内容的准确性，对预算的执行尚未规定比较详细、明确的监督、约束制度，相应的配套措施显得有些滞后，在学校内部预算执行过程中存在预算执行、调整随意性的问题，预算的严肃性大大降低。学校现行的预算管理普遍只重视事前和事中管理而不重视事后管理，预算管理一直停留于制定预算和执行预算的水平，将大部分的人力、物力花费于审核“哪些支出该开支，哪些支出不该开支”上，为了审核而审核，并没有将部门经费和工作目标捆绑，与工作绩效挂钩，缺乏有效的预算管理奖惩机制，造成各部门争夺资金，加剧资金短缺的矛盾，而资金使用的效益却无人考核，造成资金使用效益低下。加之现行的《高等学校会计制度》没有引入成本核算的概念，不能适应部门预算进一步深化改革以及建立预算绩效考评的需要。

二、完善高校预算管理的建议和对策

（一）完善高校内部预算管理制度

学校应组织召开校内各部门主要负责人和财会人员参加的部门预算工作会议，组织学习有关文件，并对做好学校预算工作进行动员部署，提出明确的工作任务和编制的具体要求。学校财务处更应把预算工作作为重中之重来抓，积极对参加具体预算工作的人员进行培训，建章立制，统一认识，统一口径，统一做法，确保预算的质量，实现高校预算的制度化管理。通过制定高校内部预算管理等制度，强化预算的严肃性，同时，要明确预算的收支范围、编制程序、编制原则和方法，预算执行和调整的具体规定，明确学校与下属学院（部门）各自在预算编制和执行中的职责和权限，最后由财务部门汇总后上报财政部门。

（二）改进预算编制方法，创新预算管理手段

引人企业管理理念，从预算源头上改变原来“增量预算法”的预算编制方法，推行“零基预算”。即在编制预算时，对所有的预算支出均以零为基础，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。运用零基预算法的关键是定员和定额标准的制订，定员和定额是编制高校基本支出预算的重要依据[2]。制定标准时应以公平为前提，兼顾学校的实际支出水平量力而行，使预算具有可操作性。具体而言，高校预算的编制要以政府预算收支科目为指导，结合本单位实际情况，根据定员定额标准编报基本支出预算，按照事业发展的需要编报项目支出预算，全面、明晰地反映高校经费需求情况和支出安排方向，既切实发挥单位预算管理在单位财务管理中的基础作用，又保证国库集中支付工作的顺利实施。

（三）将校内预算和部门预算合二为一

部门预算应该是学校每年执行的唯一预算，应提高预算编制质量，建立科学、合理、准确和细化的预算，维护预算的严肃性，克服预算编制缺乏计划性、科学性和可操作性的问题，明确各项预算支出的方向和用途，保证国库集中支付正常运转和实现改革目标。现在要把部门预算和校内预算合二为一，使会计核算工作紧紧围绕部门预算管理的需要。首先，应将预算的时间调为一致，即以会计年度为预算编制时间；其次，在会计核算上按照《政府预算收支科目》“类”、“款”、“项”规定，细化会计核算；最后，按部门预算编制的要求，在划分基本支出和项目支出的基础上，按“工资福利支出”、“商品和服务支出” 和“对个人和家庭的补助”等类别，明细核算各科目按用途归集在各部门、单位的支出情况，使会计核算资料能反映细化的各部门预算收支情况。把部门预算与会计核算、单位内部预算合为一体。

（四）强化高校预算收入管理，促进资金使用平衡

预算收入的编制应坚持实事求是、不虚增、不少列，并贯彻稳健的原则，针对高校收入中存在的诸多问题，应从以下方面加以改进。

1.加强学费收缴管理

首先，加大对学生缴费方面的政策和思想宣传，使其了解高等教育为非义务教育。同时，制定拖欠学费的奖惩制度，每年规定缴费时间。对未在规定期限内缴费的学生，应酌情给予不予注册、不准考试、毕业时不发毕业证等制裁，对于经济确有困难的学生，应妥善办理减、免、缓、贷手续，助其完成学业。其次，设立收费专管机构，齐抓共管、分工协作。由于高校逐年招生，办学层次多样化，学生结构复杂，学费、住宿费标准不一，学费收缴难度增加，为了足额收缴学费，高校应设立专门收费管理办公室，负责全校日常收费事务，制定各种收费管理制度，统计年度学费收缴情况，定期向教务处、学生处、各系部通报学生欠款情况。各部门一把手亲自抓，对不按时组织催缴的各部门，减少各部门分配经费指标的比例，对于收费做得好的部门，按一定比例给予奖励，加大收缴清缴力度。最后，畅通贫困学生助学贷款的通道，做好勤工助学工作。国家助学贷款渠道不通畅，国家对待贫困生就学的相关政策还需进一步加强，简化助学贷款手续，降低助学贷款利率，运用灵活多样的还款方式。

2.采取分期收费的形式

每年分春季和秋季两次收费，由于春季收费时是已经在校的学生，因此，这半年的预算收入应较为准确，只需预算下半年在校学生一期的费用就行了，这样必定会提高收入预算的准确性，并且可以避免上半年资金缺口，有效控制下半年集中使用资金的现象，从而保证高校正常的教育教学和各项业务活动的开展，并在国库集中支付制下也有利于财政按月拨付经费，避免了预算外资金有指标而无法拨付的现象。

（五）建立预算管理绩效考核机制

高校应建立预算管理绩效考核机制，建立合理的奖惩制度，把预算工作纳入单位年终考核体系[3]。年终时，财务部门应对本年度的预算执行结果进行分析、评价、考核，重点分析预算超支的原因，并提出相应的解决与控制措施。这就要求编制财务预算时，应科学合理，并充分利用以前年度的信息资料，并以此确定学校内部各预算单位的工作业绩，奖惩兑现，以此影响其下年度的行为决策。

总之，高校部门预算管理在高校财务管理中具有重要的地位和作用，关系到高校教育事业的发展。高校部门预算的编制既要符合部门预算的要求，也要符合国库集中支付的需要。高校应根据自身的实际情况，不断创新，总结经验，吸取教训，摸索出一套符合国家预算管理政策、适应学校发展的预算管理体制和管理模式，才能加强预算管理，提高办学效益，促进教育事业全面协调可持续发展，真正实现国库集中支付制度在高校财务工作中的科学性和合理性。

收稿日期：2011-07-04

作者简介：李玉妮（1970－），女，四川眉山人，会计师，从事财务管理研究。

参考文献：

[1] 张欢.国库集中支付下高校财务管理改革趋势及对策[J].财会通讯，2010，（9）.

[2] 孙守宇.国库集中支付制度下的高校预算管理研究[J].会计师，2010，（7）.

[3] 程相斌.强化预算管理在高校财务管理中的作用[J].财会研究，2010，（2）.