国库集中支付制度实施中存在的问题及对策

摘要：实施国库集中支付制度后，政国库管理改革取得了显著的成效，但仍然存在认识不够统一、预算管理滞后、业务模式缺陷、监督力度不够等问题，因此需要进一步完善国库集中支付制度。同时，实施国库集中支付制度后，预算单位的会计核算也发生了变化，在进行相关账务处理时与原来的账务处理也有较大的不同。

关键词：国库集中支付制度；问题；对策；会计核算

财政国库管理制度是整个财政管理的有机组成部分，是预算执行的制度性保障。我国财政国库管理制度改革开始于2001年，福建省在2002年9月确定了3个厅局为改革试点单位。财政国库管理改革的方向是借鉴国际惯例，建立一种对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，也称国库集中支付制度。近几年来，随着国库集中支付制度的实施和推广，在财政国库管理方面取得了显著的成效，但在国库集中支付制度的实施过程中也出现了一些问题。本文拟对国库集中支付制度实施中存在的问题及其对策进行探讨，同时对实施国库集中支付制度后预算单位的会计核算问题进行分析。

一、国库集中支付制度的主要内容

国库集中支付制度，是将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品或者劳务的供应者或用款单户。该制度的主要内容包括以下几个方面。

（一）建立国库单一账户体系

国库单一账户体系，主要包括财政在人民银行开设的国库单一账户，财政零余额账户、预算单位零余额账户，预算外资金专户、特设专户等五类，其中，财政零余额账户，预算单位零余额账户支出分别与国库单一账户、预算外资金专户进行资金清算，财政资金在支付实际发生前一般不流出国库单一账户或预算外资金专户。随着改革的逐步深入，预算外资金将逐步减少并纳入预算管理，预算外资金财政专户将取消。

（二）规范收入收缴程序

取消各类收入过渡性账户，严格收入征管，将现行的就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种交款方式简化为直接缴库和集中汇缴两种方式，减少入库延滞时间，防止收入流失。

（三）改革资金支付方式

根据支付管理的需要，将支出分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类。对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付，将支出通过国库单一账户体系支付到收款人或用户单位，并实行零余额账户清算管理。

二、国库集中支付制度实施过程中存在的问题

近几年来，随着国库集中支付制度的实施和推广，它在财政国库管理方面取得了显著的成效，它通过改变资金的拨付方式，强化了预算管理，在很大程度上加强了财政监督。但在国库集中支付制度的实施过程中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面。

（一）相关各方对改革认识不够统一，配合不到位

财政国库管理制度改革是财政资金运作方式的一场根本性变革，虽然不改变预算单位的资金使用权、财务管理和会计核算权，但还是改变了预算单位银行账户的设置和管理，改变了预算单位的资金拨付方式，触动了一些部门和单位的既得利益。

（二）预算管理滞后，部门预算编制不细，运作过程容易脱节

实行国库集中支付制度后，预算编制与执行虽然也进行了改革，但与财政资金集中支付制度还不完全配套。主要表现在：编制部门预算时，虽然财政部门强调采用“零基预算法”编制预算，但在部门预算编制进程中，预算单位还存在“基数加增长”的情况，不能真实反映财政预算资金的运行全貌。在预算执行过程中，由于预算编制不规范、批复不及时，年度调整频繁，对超预算或预算结余资金缺乏相应的制度约束，使得整个预算执行过程不紧凑，客观上给国库集中支付制度的实施增加了难度。现行部门预算的批得一般在3～4月份，在预算审批未出台前，财政拨款只能依据以前年度用款情况参照执行，国库集中支付没有准确的预算编制作参考，出现了一段预算没有预算约束的真空时段。预算单位有些基本支出预算定额标准过低，与实际差距过大。这就使得预算单位对有些基本支出需要通过追加或调整计划的方式在年中调整预算。

（三）国库集中支付的业务模式还存在一定的缺陷

一是目前预算开设的零余额账户难于处理往来款的收入款项目，无法实现个人所得税、失业保险费等银行电子缴税业务，致使预算单位或者保留基本账户或者再另开设代扣款的过渡结算账户，单位保留基本账户违背了实行国库集中支付的初衷，开设过渡结算账户又增加了单位进行转户手续的工作量，受到预算单位经办人员的抵触。二是国库集中支付工作环节多、涉及的部门广、流程单一，某一个环节出问题就会延误整个工作的进度。同时，支付系统自身运行经常出现不稳定现象，给财务人员实际操作带来了很多困难。

（四）国库集中支付制度改革执行过程中的监督力度不够

建立一套相应的严格高效的管理、监督执行机制，确保国库集中支付制度能真正贯彻落实到位并发挥其应有的作用。但目前与实行国库集中支付相关的各监督部门之间其职责分工还不明确，监督控制体系尚未形成，有待进一步建立和加强。在国库资金管理运作的过程中，支出预算的制定和支出计划的审批必须与资金使用权相分离，并且设立了专门的审计监督机构对国库资金的运作进行监督。

三、完善国库集中支付制度的建议

（一）加大改革的宣传力度，统一思想认识

财政部门要加大对此项改革的宣传力度，充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体以及会议、培训等多种形式，宣传财政国库管理制度改革的必要性、指导思想和主要内容，创造良好的改革舆论氛围，打消部门单位的思想顾虑，正确认识改革中的问题，增强改革的信心，服从改革需要，积极配合搞好改革。

（二）完善预算管理体制，全面推行真正意义上的部门预算

为了加快国库集中支付制度改革步伐，需要做好相关的配套工作，尤其是进一步完善财政预算管理体制，逐步细化部门预算编制工作，完善政府采购预算增强预算的约束力，为国库集中支付制度推行提供可靠的保障，以此保证预算编制的合法性、科学性及执行的严肃性。为此，必须做好以下几个方面的工作。一是将预算的编制时间提前，做到年前编报，年初确定批复，这样当年的部门预算才能作为用款计划申请的依据。二是进一步细化预算编制内容，特别是项目支出的内容。三是进一步深化“收支两条线”改革，对有条件纳入预算管理的预算外资金，要统一纳入预算统筹考虑。四是建立预算绩效评价制度，对预算绩效目标的实现程度及效果进行考核评价，将绩效评价结果作为分配下一年度预算资金的参考依据，激励单位有效使用财政资金。

（三）进一步完善国库集中支付运作的业务模式

在完善国库集中支付运作的业务模式方面，需要做好以下工作：一是要建立健全预算单位零余额账户设置、使用标准和相关规定，增强其支付功能，实现电子缴税功能。二是理顺集中支付的工作流程，减少中间环节，简化程序。同时完善财政管理信息系统和国库管理操作系统，使各类财政收支在国库单一账户中实现高效、安全运行。建立健全现代化银行支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算收支效率。

（四）加强执行过程中的监督力度

建立一套严格高效的管理、监督执行机制，是确保国库集中支付制度能真正贯彻落实到位并发挥其应有作用的关键。为此，必须做到；一是通过展开互联网披露原始信息、信息的自动校验与真实披露以及重大项目监管披露信息的方式实施对财政国库的监控；二是建立国库集中收付制度的内控制约机制，明确“权责”关系，来侧面监督改革的执行；三是在财政部门与预算单位、银行之间实行绩效合同制度，也是通过建立有效的激励机制来减少人的道德风险与机会主义行为的有效方式；四是建立财政国库集中支付的投诉机制，接受社会公众的监督，及时解决好资金支付过程中发生的违规行为。

四、国库集中支付制度下的预算单位会计核算问题

实行国库集中支付制度之后，行政与事业等预算单位的资金由原来的分散支付方式改为以财政直接支付为主，授权预算单位自行支付为辅。其中，直接支付是由预算单位向财政部门提出支付申请，财政部门开具支付凭证，通过银行将资金支付给商品和劳务供应者，包括统发工资支出、集中采购支出和额度较大的工程、物品、服务等项支出；授权支付是由预算单位根据财政部门授权在规定的额度内自行开具支付凭证，通过国库单一账户体系，将资金拨付到收款人，包括未实行统一发放的工资支出、分散采购支出和零星支出等。在进行相关账务处理时，与原来的财政国库管理制度下的账务处理也有较大的不同。预算会计单位的账务处理变化分析如下：

（一）直接支付方式下预算单位的账务处理

国库集中支付制度采用直接支付方式下，预算单位不需要设置“银行存款”账户，在国库直接支付时，直接记入有关支出科目，其中：行政单位记入经费支出，事业单位记入事业支出科目，下面以事业单位为例说明。

1、20×7年1月10日，某事业单位收到国库集中支付中心转来的《财政直接支付入账通知单》及银行盖章转来的工资发放明细表，列明金额为150000元。

借：事业支出 150000

贷：财政补助收入――财政直接支付150000

2、20×7年3月15日，某事业单位财政预算内资金通过政府采购购买汽车一辆，并收到国库集中支付中心转来《财政直接支付入账通知单》及相关原始票据125000元。

借：事业支出125000

贷：财政补助收入――财政直接支付125000

借：固定资产125000

贷：固定基金125000

（二）授权支付方式下预算单位的账务处理

国库集中支付制度采用授权支付方式下，预算单位设置“财政授权支付额度”代替“银行存款”账户，收到收款入账通知时，记入该科目的借方，使用资金时记入该科目的贷方。下面以事业单位为例说明。

1、20×7年1月5日，某事业单位收到财政国库支付中心转来的《预算单位收款入账通知书》金额2500000元。

借：财政授权支付额度2500000

贷：财政补助收入――财政授权支付2500000

2、20×7年1月25日，某事业单位在国库支付中心提取备用现金5000元，用于单位差旅费用报销。

借：现金5000

贷：财政授权支付额度5000

借：事业支出――差旅费5000

贷：现金5000

参考文献：

1、福建省财政厅会计处编.福建省财会法规制度选编[Z].(闽)新出2003(111)号.

2、陕西省财政厅国库处.深化国库集中支付改革的对策[J].预算管理与会计,2006(12).

3、窦智,徐国峰.对完善国库集中支付制度的思考[J].经济技术协作信息,2007(5).

4、余鸿雁.浅谈国库集中支付改革实施中的问题及建议[J].中国审计,2006(6).

（作者单位：福建省水土保持试验站）