异地高考“破冰”在即

2012年“两会”教育热题之 “随迁子女高考改革”

高考是教育改革中最敏感的“神经”，也是改革进程中最大的“坚冰”。每年“两会”都有高考的话题，却往往被其他教育热点所淹没。不是高考改革不重要，恰因其太重要、太敏感、太艰难而被反复提及，以致人们产生了视听“疲劳”。今年“两会”，一份关于异地高考改革的“时间表”让高考改革陡然成为“两会”的热点。

生在北京，长在北京，在北京上小学、中学，临到考大学，却不得不回原籍参加高考，这是万千随迁子女所面临的尴尬状况。导致这一问题的原因，就是长期以来我国各地实行的高考户籍限制政策，而随着城市化进程的加快，这一问题持续“发酵”，并凸显了出来。

“两会”召开前夕，山东省在全国率先出台异地高考实施方案：从2014年起，凡在山东省高中段有完整学习经历的非户籍考生均可就地报名参加高考，并与本省考生享受同等的录取政策。“一石激起千层浪”，“两会”期间，教育部部长袁贵仁给出了时间表：异地高考改革实施方案将在10个月内出台。

就此，异地高考改革“破冰”进入倒计时。

改革进入“最后冲刺阶段”

3月3日，教育部部长袁贵仁在列席全国政协十一届五次会议开幕式接受媒体采访时表示：关于异地高考问题，教育部正鼓励各地尽快推进，现在到了最后的冲刺阶段了，用不了10个月就会出台相关政策。

针对已经出台的“山东方案”，袁贵仁表示，教育部酝酿中的异地高考改革方案与山东出台的政策“思路上一致”。教育部鼓励各省市结合实际，尽快推出异地高考方案。针对外来务工比较多的省份，袁贵仁强调：“不论随迁子女多少，各省份都必须出台地方政策，给出解决方案。”

据了解，从去年1月起，教育部就在各省市展开方案调研、对接和征求意见的工作，现在已经到了最后一个时期。

在采访中，袁贵仁特别对“异地高考”进行了概念界定。他指出：“如今大家说的异地高考，其实是随迁子女就地高考政策。主要针对随父母跨省区读书的孩子，而在本省内流动的学生不存在这个问题。”

教育部关于异地高考实施方案“时间表”消息刚一，便引发了社会热议，也成为代表委员以及学者“两会”期间最为关注的话题之一。

事实上，异地高考问题的源头、改革的最大障碍都在于现有的高考政策。长期以来，我国实行高考户籍限制政策，即本地只接受户籍考生在当地参加高考，这样就导致广大非户籍考生只能回到原籍所在地参加高考。但各省区的课程、考试都有较大差异，习惯了当地教材的学生回到原籍参加高考，加上高考前夕来回奔波，很难发挥出应有的水平。

面临两难抉择，多数城市新移民表示不会再返回原籍，因为相当一部分新移民的事业、家庭、不动产、交际圈均已扎根在迁入的城市，返回原籍面临着巨大的代价，有些孩子不得不走上出国留学的道路。

实际上，异地高考问题由来已久。随迁子女读书问题与城市化进程相伴而生，只是近年随着城镇化进程不断加快，异地高考问题才变得越发突出，以致到了不得不解决的地步。

据相关统计：当前全国有2.6亿流动人口，其背后是5800万留守儿童和2700万随迁子女。据北京市教委公布的数据，截至2011年秋季开学，义务教育阶段有47.8万多随迁子女，在现有政策下，这些孩子只能以借考形式参加中考，不能报考北京市高中，不得在京参加高考。而由随迁子女读书问题引发的问题和矛盾乃至恶性事件不断掀起舆论风潮。

对此，全国人大代表、湖南省政府教育顾问张放平表示，异地高考的问题非常复杂，从大的方面来讲，这是个公平的问题，如果说长期居住在一个城市，尽管户籍没有解决，为什么要另眼相待，不能够在当地参加高考，而要回老家高考？而且这种考试还是“国考”。

全国政协委员、湖南师范大学文学院教授汤素兰认为，北京、上海等地名校集中，但这都是公共资源，不能只被当地居民独享。全国政协委员、西安翻译学院经济管理学院院长韦苇直言：“孩子在哪读书就在哪高考，这是天经地义的一件事情，不应该拿户口来卡学生,不该把户口作为高考报名的防火墙。”

对于随迁子女的境遇，全国政协委员、杭州市人大常委会副主任陈重华感慨地说：经济实力强的家庭可以把孩子送到国外就读，但家境一般，尤其是贫困家庭，只能望大学而兴叹。

亿万随迁子女家长翘首企盼高考能够打破户籍限制。改革的呼声首先来自民间。从2010年7月起，全国各地的随迁子女家长先后提议“取消中高考户籍限制”。他们为此发起《取消高考户籍限制呼吁书》签名活动，并向教育主管部门表达这种意愿。在他们看来，异地高考问题一日得不到解决，就会有数千万的孩子面临失去良好教育的机会。

对于民众的呼声，教育部积极回应。2011年3月10日，教育部部长袁贵仁在“两会”上首次表态正在调研随迁子女异地高考方案。2011年7月国家教育体制改革领导小组办公室副主任、中央教育科学研究所所长袁振国，在教育部新闻会上透露了解决思路：符合条件的随迁子女已经在城市完成义务教育阶段和高中阶段学习，那么他们就有权利在所在城市参加高考。

随着探讨的深入，异地高考问题得到了中央领导的关注。2011年8月总理表示：“要逐步健全随迁子女义务教育公共财政保障机制，由输入地政府负责；抓紧研究制订随迁子女接受义务教育后，在输入地参加升学考试的办法。”

此后，北京大学法学院教授张千帆等15位法律教育学者联名致信国务院总理，再次呼吁“废除高考户籍限制”。

在多方推动之下，“制定随迁子女升学考试办法”被列入教育部2012年工作要点。与此同时，山东、上海等省市也进行了异地高考的地方探索，并取得了一定进展。除了已经出台的“山东方案”，北京等省市也在研究外来务工人员子女的高考问题。

显见，教育部高考改革方案出台时间表，与其说是形势所迫，不如说是水到渠成。对于这样的改革新动向，许多代表委员以及专家学者给予了肯定，认为是“民意所向”。然而，肯定背后，则是诸多的担忧。方案尚未出台，但围绕方案的争论已经此起彼伏。

多重问题待解

方案尚未正式公布，有些问题已无法绕开，这些问题困扰异地高考、乃至中国高考招生制度的改革已久，正是改革迟迟打不开局面的关键所在。

3月4日上午11点，小组讨论结束，身为全国政协委员的教育部副部长杜玉波刚站起身就被众多记者拦截。在会场电梯门口，杜玉波被众记者整整“围困”1小时。谈及异地高考问题，杜玉波认为，解决异地高考的问题之所以难，就难在“既有要解决的问题，又有不能碰的问题。”

他承认，异地高考问题的主要矛盾集中在北京、上海、广东，其他省的问题都不是很大。“解决异地高考的问题，既要解决随迁子女的考试问题，又不能影响北京、上海当地考生的权益。”一旦放开了北京的高考户籍限制，可能引发在北京参加高考的考生增多，从而影响北京考生的利益，杜玉波表示，这样的问题会在制定招生计划时予以考虑。

事实上，异地高考问题因“户籍”而生，而问题的有效解决不可避免地要触碰到户籍制度改革，这就意味着异地高考改革不但涉及教育主管部门，更与各省市户籍制度政策相关。而触碰到了户籍制度改革，则无疑碰到了社会改革中更坚硬的一堵墙。

对此，张千帆也坦言：异地高考改革最大阻力在于地方保护主义，尤其是京沪等教育发达省市的居民以及对决定招生和考试政策有影响的地方官员。毕竟开放户籍限制将增加地方考生的数量和竞争压力，如果按照当地标准录取还将占用各大学对当地分配的招生指标。可以想见，北上广等在这个问题上矛盾最突出，实现异地高考阻力也会最大。

事实上，美好的愿望在实施过程中已经遭遇到了现实的狙击。据媒体报道：去年7月，湖北省曾出台《湖北省普通高校招生考试改革方案(征求意见稿)》，提出“户口在外省、但在湖北省内高中就读的应届高中毕业生，只要高中三年学籍注册在湖北，均可在湖北省内学籍所在地报名参加高考。将从2009年秋季入学、2012年毕业的高中毕业生开始实行。”可是，当年湖北省有关2012年普通高校招生考试报名的通知，报名条件仍为“具有湖北省常住户口的中国公民”。

全国人大代表、青岛大学副校长邵峰晶认为，取消户籍政策势在必行，但却有很大的阻碍，“各地资源不均衡，取消户籍的政策若真正实施，肯定会牺牲一些地区考生的利益。

全国政协委员、北京交通大学教授王玉凤直言：“小城市放开,也没多少人去,但北京、上海如果放开就会乱套。”在她看来，北京高中教育资源是按照现有的规模配套的，现在放开，北京市承受不了，因此北京市异地高考的门槛肯定要高。

全国政协委员、湖南财政经济学院院长伍中信认为，开展异地高考总体上有利于教育公平，但也会产生一些难以操作的问题。北京、上海等地的高考录取分数线不如中部一些省份，但不能因此说京、沪生源考生的总体综合素质要差一些。异地高考会驱动中部地区的“中等生”成为西部地区的高考移民，然后摇身一变，再以“优等生”的分数考上京沪名校。

高考改革是一个全局性的问题。在现有招生制度框架下，各地方、各群体都已划定了利益区块，教育作为民生之基，各方势必会极力守护各自的利益。因此，异地高考改革，表面看是解决随迁子女高考问题，实际上是对现有高考利益格局的重新划分。“牵一发而动全身”，在这一点上，哪一方都是不会轻易让步的。

即便单从教育层面――高考招生制度改革看，异地高考改革也并非那么简单。高考改革是一盘棋，而异地高考只是其中的一枚棋子。异地高考改革的通盘解决难以脱离高考改革的大局。全国人大代表、中国海洋大学校长吴德星认为，高考是一个系统性的东西，所以改革也是一个循序渐进的过程，需要有很多配套的东西跟进。

实际上，作为焦点，教育改革的步伐一刻也没有停止过。据《中国青年报》报道，为落实《教育规划纲要》，教育部一直在进行高考改革方案的拟订。2010年年底，国家教改领导小组办公室委托国家教育咨询委员会，对高考改革方案进行调研，在16个专题中，包括“进城务工人员随迁子女在流入地参加高考的办法”。也就是说，高考改革方案包括考试、评价、招生等多方面内容，非户籍考生在居住地参加高考只是其中一部分。

据参加过教育部组织的相关专题调研的一位教育界人士透露，这一部分已经讨论过多次，几次成文，多次修改，是讨论最深入、情况最复杂、耗时最长的一部分内容。民间的一些建议并不是没有可取之处，只是家长从自身情况考虑，有些简单，因为实际上它涉及了各个地方的社会管理、教育投入、土地征用等方方面面的问题。地方政府担心的是，一旦放开高考政策，会给当地带来教育资源不足等问题，并造成较大的人口压力。其中以北京、上海、广州等资源集中城市最为突出。

除了户籍“坚冰“以及高考改革的复杂性，具体到异地高考改革，自身也存在一时难以克服的难题。袁贵仁表示门槛设置应该考量下列因素：流动人口在输入地的居住时间长短、纳税情况以及随迁子女在输入地的教育完整性。但实际上在具体操作过程中不可避免地会产生一些问题，引发一些争议。

有京籍家长在网上建议允许外地户籍学生在京参加高考的条件为：学生有北京从小学到高中的完整学籍证明；父母必须有10年以上的北京工龄，包括社保和工资纳税证明，不能补缴；住所证明：房产证或者10年以上租房证明(有街道+6人以上本地邻居证明+信件邮戳证明)；独生子女证。

对此，有京籍家长发问：“什么是父母有‘工作’，谁来界定？连续纳税、固定住房，这些由哪个部门来审核，会不会将来又催生一个办各种手续的黑色链条？”北京理工大学教授杨东平认为，这些京籍家长的担忧不是没有道理，这也是管理部门需要考虑的问题。关键是要尽快出台政策，否则永远迈不出第一步。

政策如何稳中求进

针对异地高考改革中的种种障碍，有学者认为，这恰恰反映出高考招生制度改革背后矛盾的盘根错节，尽管艰难，但异地高考改革事关教育公平，是大势所趋，必须知难而上，没有退路可言。

对此，杜玉波在政协小组会议上发言表示，教育改革需要考虑不同群众的诉求，必须有利于促进教育工作，有利于提高教育质量，促进教育公平。“现在都想改革，谁都希望要改，改革过程中难免会出现错误，但不改革那是大错误。”

杜玉波强调：改革不能说谁想怎么干就怎么干，很多人走弯路，吃了不少苦头。搞改革既不能按兵不动，也不能操之过急，需要稳中求进。改革要走小步，看准了再迈大步。

如何稳中求进？全国人大代表、广西合浦县廉州中学副校长周怀慷认为，异地高考应该以学生的利益为出发点，站在实现教育公平和教育长远发展的角度，才能坚定异地高考改革的决心。

异地高考的根本矛盾，在于高校的招生资源分配不均。这是历史遗留问题，短时间内难以打破。然而，异地高考改革，既要为随迁子女提供高考机会，又不能触碰京沪等教育发达省份考生的利益，从静态利益再分配角度看，这是“无解”的难题。然而，如果从动态发展角度看，以“时间换空间”，则存在实现的可能。

目前我国的高等教育发展呈现这样的态势：一方面，4%教育经费目标实现，教育投入不断加大，教育资源会不断增加。另一方面，适龄入学人口呈下降趋势，并会逐渐趋于稳定。一上一下、一加一减，历史遗留下来的教育不均衡缺口将会逐渐缩小。

异地高考问题说到底是高等教育资源、尤其是优质高等教育资源不足引起的，在这种条件下，上大学、尤其是上好大学依然是少数人的梦想。加之历史原因，高等教育资源在地域分布上严重不平衡，在现有高考录取与户籍挂钩的框架下，才使得异地高考问题凸显出来。因此，有学者认为，要解决异地高考问题，从根本上要依靠增加教育资源。异地高考应针对“改革增量”做文章。异地高考改革，可由教育部在不核减流出地招生指标的基础上，按照不低于或者略低于流入地的录取比例，单独核定异地高考考生的招生指标，所需增量指标从国家增量中统一解决。

全国政协委员、广东外经贸大学副校长顾也力就认为专门出台异地高考解决方案，是“治标不治本”， 应立足于增加高等教育资源，“僧多粥少”的局面下，就会导致诸多不公平现象。从长远看，另一个根本性的办法还在于大学真正能够做到自主招生。

除了增加教育资源，还要立足于教育资源的合理调配，将增加的教育资源用好，用到“刀刃”上。北京、上海等地区的“蛋糕”尽量不动或者少动，又能够惠及西部欠发达地区、民族地区以及随迁子女，增加这些地区和群体的高考指标名额，以避免发展过程中出现更多的不公平。

据杜玉波介绍，今年招生之前，将出台针对贫困地区考生的招生倾斜计划，首先是保障680个贫困县，促进教育公平，“保证山区孩子能走出来”。

周怀慷指出，教育资源应该保证在同一个区域基本均衡，差异是相对的。他认为，相对合理的差异更能促使教育发展，教育资源的差距应该是一步步缩小，想一下子抹平差距是不现实的，而各地也应该发展出自己的办学特色。

除了规模和结构上的调整，高考制度的改革还依赖于户籍制度改革的有序推进。对于这样一项大工程，涉及各个地方，需要中央做顶层制度设计，协调好各方利益。教育问题在教育之外，异地高考也不例外。对此，全国人大代表、临沂市第一实验小学副校长张淑琴表示：一次性全部放开户籍限制不太容易实现，但可以在教育资源还未平衡的情况下，逐步放开户籍限制。

具体到异地高考改革方案，代表委员以及专家学者也提出了各自的建议。

中央教科所研究员储朝晖认为，一旦取消户籍限制，高考人口向大城市和录取分数线低的地区大量迁移的现象将会发生。所以，解决随迁子女异地高考的方案，可分为大方案和小方案。

储朝晖解释，大方案就是要在高考机会存在不平等的城乡、不同地区间缩小差距，在全国范围内提高高考面上的公平程度；小方案，则是要考虑到城市对外来务工人员的客观需求，为这些人的子女在就读地高考提供切实的方便。对于这个小方案的决策，从现有的行政体系实际情况看，不应是全国一刀切，而应该在全国性基本原则的基础上，由各地根据自己的实际情况制订方案。

张千帆表示，随迁子女高考完全不涉及什么技术问题，它主要是全国高考试题不统一带来的困扰。异地高考的顽症纯粹是不合理的招生与考试制度造成的，应尽快恢复全国统一考试，从根本上解决随迁子女高考的困惑。全国统一考试一旦恢复，随迁子女高考问题立即自动消失。高考搞分省命题，最后的结果就是为地方歧视开道。

主张恢复全国统考的代表委员不在少数。陈重华认为，在打破户籍樊篱的“过渡”阶段，可考虑恢复全国统考，这样可以实现考生自主在其学习生活的地区读书、回户籍地参加高考。

全国人大代表、大连市政协常委沈丽荣则建议增加招生考试的次数，消除一考定终身。沈丽荣认为，可以增加一次高考的机会，比如分别在4月初和6月初举行两次考试，把两次考试成绩之和或者平均值，作为最后的高考成绩。

对于有可能加剧的“高考移民”问题，袁贵仁对异地高考的概念界定，实际上将“高考移民”摒除在了异地高考范畴之外，也为异地高考改革划定了条件。异地高考也不意味着完全开放，而是存在“准入条件”：一方面要考虑城市的承载能力，另一方面也需要家长满足在当地工作等条件。

但在具体实行过程中，许多代表委员还是表示了担忧。全国人大代表、广西北流市教育局副局长王幼薇认为，难免有人会钻空子，还要看实际执行中怎么来规避这类问题，需要科学的设计和可行性的操作。

为避免短期内由于拥入大量外地考生而导致当地教育资源不足等问题，全国人大代表金兰英还设想了一些具体限制措施。“可以考虑在一定时期内设置一定限制条件，比如，父母必须提供1年以上纳税证明，在当地买了房子或者在当地居住了5年以上等等。”

据杜玉波介绍：异地高考相关文件正在上报国务院办公厅的报批过程中。有了文件，各省就有依据了。至于实施的时间，杜玉波说，原则上年内各省都要根据文件的标准再因地制宜地提个办法出来，最后的时间限制会有一个统一要求，最快在明年高考时就能解决。

链接

异地高考的“地方”与“民间”探索

山东：在全国率先出台改革方案

2012年2月29日，山东省在全国率先推出了凡在该省高中段有完整学习经历的非户籍考生可就地参加高考的新政，异地高考就此从山东省“破冰”。《山东省普通高校考试招生制度改革实施意见》中明确：从2014年起，只要高中全在山东省就读，外省考生也可在山东参加高考并参加录取。消息一出立即引起议论无数，其中大部分都是拍手赞同。然而，在许多学者看来，推出这项政策有着更为“便利”的原因：山东历年高考门槛较高，其高考分数线在全国不是最高的也肯定在前几名，所以有意愿在山东参加高考的外省籍考生肯定不会很多，这使工作便于开展。

上海：异地高考“有限”开放

事实上，上海在异地高考问题上也已经迈出了脚步。2012年，有10类非上海户籍考生可以在上海市参加全国高考，两年前只有8类人可以参加，6年前这个数字是6类。这10类非沪籍考生主要包括了持引进类人才居住证人才的子女，市外在沪工作人员的子女，在沪高校、科研机构博士后流动站在站人员的子女，支内支边知青的子女等。其中，引进海外高层次人才子女和上海市教委批准的其他特殊情况考生两类，是去年新增加的。不过，也有学者指出，上海市降低非沪籍考生的报名门槛，主要受惠群体还是高端人才的子女，而普通务工人员，尤其是农民工的子女，仍被排斥在外。

民间方案：以学籍和父母常住地认定

2011年11月，主要由非京籍家长组成的北京教育公平志愿者曾结合专家团队，共同了《随迁子女输入地高考方案》。方案建议：不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格依据学籍和父母经常居住地的标准认定。方案公布后，许多京籍人士表示反对，认为这些随迁子女如果能在北京参加高考侵犯了本地人的利益。

（链接部分根据媒体相关资料整理）