锐意改革 追求实效 全面推进政府投资项目“代建制”管理

2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出，在政府投资项目中要推行“代建制”管理，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。在《决定》颁布之前，北京市先行组织试点，从2002年10月开始在“回龙观医院改造”等项目中推行“代建制”管理。经过两年多的改革实践，北京市取得了一些经验。

一、北京市“代建制”管理的主要运作框架

（一）代建项目的适用范围：北京市规定，对政府投资占总投资60％以上的公益性政府投资项目，一律实行“代建制”管理。

（二）代建的形式：根据项目的不同特点和需求，灵活地实行两种代建形式：第一种是全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收实行全过程管理。全过程代建方式主要适用于投资规模较小、使用功能单一、技术难度小、外部配套条件成熟的项目；第二种是两阶段代建，即从项目建议书至审定初步设计概算阶段，发改委委托某一社会中介咨询机构协助项目使用单位开展前期工作，待发改委审定初步设计概算后，再通过招标等方式确定项目代建单位，由代建单位根据批准的初步设计，独立自主地对项目从开工建设直至竣工验收进行组织管理，此阶段项目使用单位主要负责协助代建单位办理相关手续，并对项目进行监督。两阶段代建方式主要适用于投资规模较大、使用功能复杂、技术难度大、外部配套条件不成熟、涉及征地、拆迁的项目。

（三）代建人的产生：北京市规定，政府投资代建项目的代建单位应通过招标确定。市发改委负责政府投资项目代建单位的招标工作。其中：对全过程代建项目，在批完项目建议书后开展代建人招标工作；对两阶段代建项目，前期单位由发改委通过投资平台从市发改委招标选聘的社会咨询机构库中选择委托，在审批完初步设计概算后开展代建人招标工作。

（四）代建的合同管理：“代建制”项目中，北京市发改委与项目使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同，通过合同关系明确代建项目的范围、形式以及三方的权利、责任、义务等法律关系。通过合同约定，建设资金由发改委直接安排给代建单位掌握使用，并由代建单位承担项目组织实施的全部责任，项目使用单位进行监督。

（五）代建管理费：实行全过程代建的项目，代建管理费以批准的初步设计概算为基数，以按相关规定计算出的建设项目管理费做参考，精确数额以招投标确定数额为准；实行两阶段过程代建的项目，一般前期、后期代建费用按照项目管理费的3：7来参考，其中代建管理费精确数额以招投标确定数额为准。

（六）奖励与处罚：代建合同明确约定，如果决算投资低于合同约定投资控制数，对代建单位可给予提成奖励，其中市政府投资节余部分的30％或以下由代建单位留成；如决算投资超过投资控制数、低于批准概算投资数，则不奖不罚；如决算投资超过批准概算投资数，超过部分由代建单位从银行履约保函中抵扣。对因代建单位原因，造成工期拖延或工程质量等问题的，予以罚款。

二、关于“代建制”的实施效果

北京市对“代建制”管理的具体实践证明，对公益性政府投资项目实行“代建制”管理，能够较好地解决政府投资项目管理中的一些突出矛盾和问题，明显提高政府投资效益。

一是项目专业化管理水平明显提高。以专业化的代建单位代替使用单位，来行使项目建设实施的组织管理职责，将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，实现了管理队伍的专业化，有效提高项目管理水平。

二是从机制上强化投资约束，防止项目超概算。“代建制”项目以合同的形式，界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，彻底解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰。代建单位在签订《委托代建合同》的同时，需缴纳一定比例的银行履约保函，形成了对代建单位全面履行代建义务的制约机制，从而最大限度地克服了目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。同时，适当的奖惩机制，也有利于激励代建单位不断提高管理水平、降低项目建设成本。迄今为止，在北京市所有试行“代建制”的项目中，无论是在投资、工期、还是在工程质量都得到了很好的控制，随意变更、调整建设方案的“三超”行为基本杜绝。三是角色转换，加强了对“代建制”项目的全过程监管。“代建制”项目中，使用单位无需再抽调人员成立基建班子，能够从烦琐的项目管理事务中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，也能够加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。这就在很大程度上避免了一方说了算的现象，规范政府投资项目的管理行为。

四是阻断权力寻租，铲除腐败滋生的体制土壤。现行政府投资项目管理体制下，政府并未真正行使投资主体的职能。建设单位独掌建设资金的支配权，却游离于有效的监督之外，这为其在项目动拆迁、设计、施工、监理和设备材料采购过程中进行权、钱腐败交易等行为留下了空间。“代建制”项目以公开、透明的社会招标代替了原来的暗箱操作，以政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系取代了现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政关系，阻断了有关单位的权力寻租之路，从源头上有力地遏制了建设领域腐败现象的发生，保护了干部。

三、实施“代建制”管理应注重的几个关键环节

第一，代建单位应是具有独立经济责任能力的企业，不能是某个部门或事业单位。防止项目超概算、提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。只有将代建人定位为具有独立经济责任能力的企业，才能建立起对代建人的经济制约机制。一旦代建人在代建工作出现差错，代建项目投资损失能得到相应的经济赔偿。否则，不但不能实现防止项目超概算的目标，在实际工作中还容易出现部门间责任不清、相互推诿等问题。

第二，代建人应通过公开招标产生。经过公平竞争，不仅能够打破垄断，实现代建人选择过程的公开透明，以及对代建单位的优胜劣汰；而且可以在竞争过程中引导代建人降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。

第三，应实行严格的合同管理机制。在代建项目中，代建单位必须要与市发改委和使用单位签订《委托代建合同》，这是明确发改委、使用人与代建人之间权利责任义务的法律文件，也是以合同管理取代原来行政管理的关键，同时还是授权代建单位排除来自各方面（包括使用单位和行政单位）干扰的必要手段。

第四，应实行履约担保和相应的奖惩机制。即在代建项目中，代建单位应向市发改委提供项目总投资一定比例的银行履约保函，同时在《委托代建合同》中明确投资超概算或节约时相应的奖惩条款。这是促使代建人加强项目管理、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。

第五，应取得财政、建设、土地等行政主管部门的理解和积极配合。“代建制”项目，离不开财政、建设、土地等部门的审批工作，作为一项新事物，在国家明确相关政策前和程序前，发改委积极与财政、建设、土地等部门进行协调衔接，对顺利推行政府投资项目“代建制”具有重要意义。