价格杠杆在水资源配置中的作用研究

摘 要:文章从价格杠杆的角度入手,对价格杠杆在水资源配置中的作用及制约因素通过构建水价函数进行分析,并提出相应的对策。

关键词:引黄水 水资源 调控 对策

中图分类号:F061.3 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-041-02

价格是实现商品交换的经济杠杆,在水资源的开发利用中,通过水价的杠杆作用不仅可以促进节约用水,提高用水效率,实现水资源在不同部门之间的合理配置,而且可以利用地区差价、季节差价和质量差价协调水资源短缺地区的调水问题,达到地区间水资源合理分配,同时还可以调整国家对水资源开发利用的政策,包括投资和税收政策等,增加水资源合理开发的投资能力。近年来,各地都在积极探索、开展水价改革,利用价格杠杆作用促进水资源合理开发利用,消除水资源开发利用的不足之处,推动水利改革,改善水利经济畸形发展的局面。

太原市是一个能源重化工城市,是山西省的政治经济文化中心,但其人均水资源量仅有168m3,为全国人均水平的1/11,水资源严重短缺成为经济发展的瓶颈。从20世纪80年代初期开始,超采地下水成为维持经济社会发展和城乡居民生活用水的应急措施,同时,由于地下水长期严重超采,补给失衡,造成地下水位大幅持续下降、含水层疏干、地面沉降、水生态环境恶化、水质下降等一系列环境、地质问题。为解决太原市水危机、涵养水源,保障太原市的可持续发展,地方政府决定通过调水工程解决水源问题。2003年,耗资百亿元的万家寨引黄工程南干线一期工程经过10年建设正式通水,形成了向太原市年供水3.2亿m3、日供水80万m3的供水能力。但是,5年来的实际运行状况令人堪忧,截至目前,共向太原市供水3.4亿m3,日均供水18万m3,最高到21万m3就停滞不前,无法实质性地转变原有供水格局,且供水企业连年亏损,成为政府和管理者非常关切的问题。为此,本文对太原市水资源配置中制约水价杠杆作用发挥的问题及原因进行剖析,并提出相应建议。

一、太原市外调黄河水面临的问题

1.较低的地下水资源费致使自备水井关压滞后、外调水无法利用。太原市近年来的年均总取水量约5.4亿m3,其中,汾河水库与汾河二库联合供水3800万m3、引黄水7500万m3左右,约占70%的城市供水仍然是地下水,且自备水井是城市工业和生活用水的主要水源之一,年超采地下水约7000万m3左右维持供需平衡。同时,由于自备井关压滞后,已具备83.6万m3日供水能力的太原市自来水集中供水,实际日均城市供水量仅为48万m3,进而导致通过自来水网供水的2.6亿m3左右的引黄水供水能力闲置。

供水能力大量闲置而地下水却严重超采,究其根源是长期以来地下水资源费过低导致自备水源的供水成本远低于自来水价格,同时,限制开采地下水的措施不到位,客观上鼓励和纵容了大规模的合法或者非法使用自备水。尽管山西省水资源费征收标准经过多次调整,但仍无法真正起到价格杠杆的作用。从2009年1月起实施的山西水资源费征收标准,对自备水源一般用途的地下水由原来的每立方米1元提高2元,地下水超采区由1.2元提高到3元,但是,由于自备水源的提水、供水成本低约0.7元/m3,自备水源平均价格约2.7~2.9元/m3,与现行的自来水平均水价3.23元/m3仍有价格优势,而且与居民超定额用水的自来水阶梯水价4.6~6.9元/m3及工业用水价格3.4元/m3相比,自备水源的价格较自来水价格的明显优势使自备水源的开采仍有很大吸引力,自备井的关压难度依然很大。

2.外调水成本水价过高制约引黄水市场的形成。从全国的几个大型调水工程“引黄济青”、“引滦入津”等看,尽管调水距离和调入水量不同,但其调水成本水价绝大多数会高于当地水源的成本水价。目前,太原市城市供水量平均每日48万立方米,其中黄河水21万立方米。黄河水省市交接价每立方米2.28元,呼延水厂单位处理成本为每立方米0.95元,市自来水公司输配成本为0.77元,考虑到平均供销差率、税金等因素,太原市城市公共供水企业黄河水终端销水单位成本约为每立方米4.91元。引黄入并的黄河水实际供水成本为4.91元/m3,而自来水的平均供水价格约为3.23元/m3。从2003年10月到2005年底,山西省黄河供水公司累计亏损已达1.2亿元。太原市自来水公司自从开始供“引黄”水后,2004年公司从上年盈利2000多万元突变为亏损3000多万元。如果没有财政大量补贴,黄河供水公司和太原市自来水公司运转将难以为继。另外,引黄水不能满负荷运行的“大马拉小车”现状无法实现规模经济,进一步使供水成本居高不下。根据引黄入晋成本测算,如果引黄水年供水能力达到2.19亿m3,其供水成本将下降为4~4.3元/m3,可见,水市场的形成对提高供水能力、进一步降低供水成本非常重要。

3.水质处理设施、配套管网滞后导致外调水供水能力闲置。引黄一期工程从2003年10月投运后,已形成80万m3/日供水能力,与引黄工程同步投入运行的太原市呼延水厂具备每日可接收处理40万m3引黄水的能力。按照工程设计,引黄一期供水应包括太原市六城区和古交工矿区总面积为2923km2,而目前实际供水范围仅限于太原市中心约151km2,占比仅为5.17%,日供水能力为21万m3。由此可见,水市场难以形成的现状对水厂净化设施及供水管网配套带来较大的负面影响,从而从硬件上导致供水范围偏小,供水能力大量闲置。

4.管理、运行机制不畅进一步导致水市场难以形成,外调水成本水价提高。太原市供水水源地表水、地下水、引黄水的供水单位各自为政,隶属关系复杂,对供水水源缺乏统一调度管理,无法优化配置水资源。关井压采的实施直接关系外调水的使用,在目前的管理体制下,关井由太原市水务局负责,自来水的对接由市建委协调自来水公司解决,而引黄水的供水单位为开辟市场的利益诉求只能向省市两级政府反映。推进关井压采这项工作需要省市两级政府部门进行协调,部门间的多头领导和协调导致行政效率低下。另外,外调水交易环节多,交易成本高。目前,引黄一期工程向太原供水的任务是由山西省引黄工程总公司、太原市黄河供水公司和太原市自来水公司三单位承担。供水交易环节为省引黄工程总公司将引黄原水卖给太原市黄河供水公司、太原市黄河供水公司净化处理后再卖给太原市自来水公司。尽管三个单位都是独立的法人实体,但其隶属关系不同,同时由于远距离跨流域调水成本与价格倒挂,各自在追求自身利益最大化的前提下无法形成供应链上的合作关系,在实际供水运营中存在不少矛盾和问题难以协调,加大了交易成本,使终端供水成本进一步提高,制约了用水市场的形成。

二、外调水水价影响因子函数的构建

从上述分析可以看出,解决外调水面临的问题是一个系统性工程,突破点依然是外调水水价问题。由于外调水受多项因素的影响,下面构建外调水价格影响因子函数,来分析各因子对水价的影响。

p外调水=f(p自备地下水'p自来水’c外调水’t管理)(1)

其中,p外调水指外调水的价格;

p自备地下水指自备地下水的价格;

c外调水指引黄水的供水成本。

t管理指管理体制对外调水供水成本的影响。

而各种水源的水价构成均为:

p=c水资源费+c供水成本+c污水处理费(2)

下面绘制,各种水价与水资源费调控的关系图:

1.现状水价关系分析。太原市现有的水资源费标准为,自备水源一般用途取用水,地表水1元/m3和地下水2元/m3,水超采区3元/m3。城镇公共供水和水利工程供水供工业、商业、经营服务业,地表水0.5元/m3、地下水1元/m3,地下水超采区3元/m3。在上述水资源收费情况下,自来水平均水价3.23元/m3,外调水水价为4.91元/m3,自备水源平均水价为2.7~2.9元/m3,依然是p外调水>p自备地下水>p自来水,因此,水价现状可用图示1的对应情况进行描述。

2.适度提高自备水源地下水资源费标准的水价关系分析。为置换地下水,进一步提高自备水源地下水资源费的征收标准,促使自备地下水的价格逐步提高。当自备水价格大于自来水价格时,自备水源用户会自觉对接自来水,扩大外调水的使用,使外调水的成本有相应降低,但是由于自来水价格仍低于外调水价格,依然需要政府补贴的情况。

3.价格杠杆充分发挥作用的水价关系分析。在用户可承受水价范围内,通过水资源费的进一步调整,扩大自备地下水水资源费与地表水资源费的剪刀差,使自备地下水的价格超过外调水价时,通过价格杠杆实现了水源完全置换,同时,外调水能力得到充分发挥,实现规模经济,外调水成本将会进一步降低,对进一步拓展水市场将有积极意义。同时通过管理运行体制的革新,外调水的供水成本有希望向点化线位置移动。

三、多水源有效调控的对策分析

通过水价函数影响因素的分析,提出如下具体对策:

1.建立合理的水价形成机制促使水源结构的调整,开拓外调水市场。要想通过经济杠杆促使水源结构调整,必须提高本地水资源费,尤其是自备井地下水资源费,至少使自备水源的水价高于自来水集中供水的水价,才能调动自备水用户放弃使用自备水的积极性,促进“关井压采方案”的实施,为外调水的使用创造条件,也可缩小不同水源间的供水成本差别。同时,由于引黄水的单方供水成本与供水能力呈显著负相关,如果“关井压采方案”能如期实施,引黄南干线一期工程已形成的供水能力即可满负荷运行,单方供水成本即可降低0.6~0.7元/m3,现有的政府补贴水平与满负荷运行的补贴水平可基本持平或减少,真正实现替补地下水和降低供水成本的双赢。另外,本地的地表水和地下水与引黄水的价格悬殊问题得到解决,企业与地方政府引用黄河水的意愿才可得到提高,向与引黄工程太原供水区相毗邻的晋中市榆次区、祁县、介休市、太谷县扩大供水范围成为可能,外调水市场才可能拓展。

2.实行城市水务管理一体化,促进区域水资源统一调度配置。基于太原市的水资源现状,为了区域经济、生态、环境的可持续发展,政府必须加强管制,改革现行的多头水管体制,实行城市水务管理一体化。将供水、节水、水污染防治、污水回用、中水利用等水事务与“关井压采方案”的落实、地下水封井的监督和违规处罚以及封井后地下水的监控统一归口管理,减少部门和职能的交叉、重叠,提高行政效率。从体制上保证地表水、地下水、跨区域调水统一调度,促进水资源优化配置。

3.加强供水企业的纵向一体化,降低供水成本。为了减少交易成本,企业的纵向一体化是内化、降低交易成本的一个重要途径。针对引黄水目前供水环节中存在的问题,通过资产重组整合引黄工程总公司、太原市黄河供水公司和太原市自来水公司,实现引水、水质净化、输水一体化运作,可以降低企业间的交易成本,进一步降低供水成本。同时,形成开拓水市场的合力。

4.创新投融资体制,完善管网配套建设,努力拓宽水市场。目前,水净化设施、供水管网的配套完全依赖政府投资,投资渠道单一,在某种程度上导致管网配套滞后,制约了外调水水市场的发展。在城市水务领域中,山西省已有通过市场运作成功解决水务问题的事例,晋中市城区第一污水处理厂的运营和第二污水处理厂的建设任务,由山西国际能源有限公司在政府《特许经营》授权的模式下,以BOT、自主经营、自负盈亏方式经营。因此,引黄水在管理体制和运行体制改革的基础上,应学习、借鉴成功经验,创新投融资体制,鼓励社会资金积极参与基础配套设施建设,实行投资主体多元化,拓宽用水市场。

四、结语

面对水资源承载力极限和进一步恶化的环境地质状况,太原市实行多水源统一调控,合理使用外调水是解决用水紧缺、保障地方经济可持续发展亟需解决的问题。本文从水资源的价格问题、供水企业的运行体制、水资源的管理体制进行积极探索,旨在为太原市实行多水源统一调控提出一些建议。

[资助项目:山西省软科学项目《山西省水资源价格研究》2006041035-01]

参考文献:

1.范堆相.山西省水资源评价.水利水电出版社,2005

2.中国科学院可持续发展战略研究组.中国可持续发展战略报告―水:治理与创新.科学出版社,2007

3.范堆相.可持续发展水利在大型调水工程中的实践―万家寨引黄工程若干问题研究.水利水电出版社,2005

4.山西省人民政府参事室.山西省水资源可持续利用研究.2006.11

(作者单位:山西财经大学 山西太原 030006)

(责编:李雪)