论政府审计体制改革

审计体制是国家政体的重要组成部分，具有监督职能，在维护社会稳定、促进经济持续健康发展和保障人民群众利益方面具有重要意义。一般来说，政府审计体制分为立法型审计体制、司法型审计体制、行政型审计体制和独立型审计体制等模式。每种体制模式都各有优劣，需要根据本国国情确立，以保证最大限度的发挥审计职责。本文将从我国现行政府审计体制和今后改革方向两方面进行分析。

一、我国现行政府审计体制

1983年9月，行政型审计体制在我国正式建立，即在国务院下设立审计署，地方县以上各级政府设立审计机关。自运行以来，统一领导、分级审计的政府审计体制发挥了重要作用，审计监督法律法规体系不断完善，依法行使审计监督职能成效显著，审计力度逐渐增大，审计结果日益透明。而今，随着社会经济等各方面因素的不断变化，行政型审计体制已渐渐不满足实际需求，弊端日渐显现。

第一，审计独立性缺失，监督职能受影响。政府审计机关是本级政府的组成部门，经费、组织、人事等方面均依赖本级政府，“审财政就是审政府”①，审计独立性无异于缺失，监督职能受影响，削弱了审计力度。《利马宣言-审计规则指南》主张，审计机关只有真正独立于被审计单位之外、不受任何外来因素影响时，才能客观有效地完成任务。由此看来，只有在组织、经济和人事方面保持独立，不受当地政府制约，审计机关才能顺利履行自身职责，实事求是地揭示问题。

第二，政府审计信息制度流于形式。按有关规定，各级审计机关每年需向本级人大常委会作预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告。由于受政府管辖，审计机关提供的结果要经过政府的筛选，审计机关自身难以决定披露的内容和方式，尤其是一些重大问题或涉及地方利益的问题。公众无法深入了解相关行政活动，政府审计信息制度流于形式，严重影响审计效率的发挥。

第三，审计处理难以执行。近年来，审计工作范围逐渐扩大和深入，审计机关查处大量问题并做出处理决定，很多问题也得到了整改。但审计查处的问题越来越多，每年所披露的问题存在大量重复，年年审、年年有的现象颇为严重。究其原因，在于审计处理落实难，部分被审计单位经常采取各种手段逃避审计执行或折扣执行，降低了审计的权威性和公众对审计的信任度，对严格执法也产生负面影响。

随着我国民主化进程的加快，越来越多的民众逐渐认知并积极参与到政府各项活动中去，要求政府行为更加透明化、民主化，这样的社会背景下，对政府审计的独立性提出了更高的要求。曾经对我国经济做出一定贡献的政府审计体制，暴露出越来越多的缺陷和不足，客观上影响了审计效果和质量，政府审计体制改革势在必行。

二、政府审计体制改革方向

目前，较为理想的审计模式是立法型审计模式，即设立隶属于人大常委会的最高国家审计机构，直接向人大常委会负责并报告工作。它依法独立履行职责，不受外来因素的干预，强化了审计的独立性。笔者认为，任何改革都应遵循渐进原则，稳中求变，按部就班。考虑我国国情，改革可分为两步走：首先，为进一步增强审计的独立性，应完善并微调我国现行的审计体制，保留合理方面，摒弃不合理方面；其次，结合实际情况，循序渐进的过渡到立法型审计模式。

三、完善我国政府审计体制的可行性建议

（一）加强制度建设，完善政府审计体制。

1.变革“双重领导体制”，调整中央审计机关和地方审计机关、地方审计机关和地方政府之间的关系。

第一，实行政府审计机关垂直领导管理机制。审计机构由审计署集中领导，统一管理。审计署直接指挥和领导省级审计部门，省级审计部门则对市级审计机关垂直领导和管理，以此类推。在机构设置，人员编制，干部任免等方面，按照上一级管理下一级原则，以最大限度的增大审计独立性，顺利开展工作，保障审计结果客观公正；经费来源方面，审计相关费用均由中央财政统筹安排，保持经费独立性。

第二，转变审计署与地方政府审计机关的项目管理方式。目前的模式多为审计署组织实施并对地方审计部门下达审计项目，这种直接的项目管理方式不利于业务的交流，可转变为间接管理方式，即通过组织并协调大型审计项目实施、检查审计工作质量、实时传递审计信息、提供政策和业务咨询等方式来实现管理②。

第三，变革地方审计机关与地方政府的关系。地方审计部门不再受当地政府约束，直接对同级人大负责。地方审计部门独立对职责范围内的经济活动进行监督，依法行使审计权力，履行审计职责。只有变革二者关系，才能彻底摆脱地方政府的行政干预，去除目前政府审计的内部审计色彩，实现审计真正意义上的外部监督。

2.落实审计机关主要负责人地域回避及交流制度。自古以来，我国“以情为重，以和为贵”的观念深入人心，千丝万缕的“人情网”极为常见。若审计机关主要负责人在熟悉的地方长期任职，难免被攀结或陷入“人情网”，影响审计工作的正常开展。为防止这一现象的发生，对本级审计机关的主要负责人实行地域回避和异地交流制度是较为有效的办法。

（二）加强法制建设，规范政府审计行为

1.完善法规，赋予审计部门强制执法权，使审计部门真正拥有监督检查权，提高审计质量。首先，制定审计实施方面的强制性措施，促进审计工作有效开展。结合有关法规，制定并完善审计取证、审计实施等方面的强制措施和实施办法，强化审计手段，加大执法力度。如允许审计机关强制查封违法财产、强制扣缴相关资金、强制划转违规资金、强制冻结银行存款等。其次，制定强制性措施，促进审计处理处罚尽快落实。对于不重视整改、故意拖延时间的被审计单位，可实施问责相关责任人、增加罚金等强制性措施，以提升审计公信力和权威性，进一步提升审计质量。

2.制定法规，将地方审计机构的设立、人员任免等方面法制化。从法律上明确政府审计的领导体制，实行自上而下的集中领导即垂直领导体制，审计机关直接向同级人大负责并报告工作。将审计机关有关负责人的任免程序、人事变动和审计人员的任职条件等均予以法制化和规范化。

（三）明确划分中央审计机关与地方审计机关的审计权限和责任，适当调整审计范围。第一，审计署权限内的审计项目，审计署可根据工作需要，统筹安排，吸取地方审计力量参加，通过发挥中央审计的示范作用，提高审计工作覆盖率。第二，根据审计工作开展的需要和审计力量的匹配，审计署可将县区内审计项目交由地方审计机关负责，同时给予工作引导和必要的支持。第三，调整审计管辖范围，填补“真空地带”。对于部分行业和部门，应属于审计署管辖范围。但由于审计署无暇顾及，而地方审计机关又无权审计，因而形成了审计“真空地带”。审计署可适度放权，将这部分项目授权于地方审计机关开展，促进审计监督职能的发挥，使审计执法趋于平衡。

（四）建立社会舆论监督体制，促进政府审计与社会舆论的良性互动。第一，随着民主进程的发展，社会舆论在监督方面的作用越来越大。应重视社会舆论所发挥的作用，利用网络、媒体等渠道，积极宣传审计工作，关注社会公众的反映，对于公众举报的线索要及时处理。第二，与社会媒体建立经常性联系制度，定时召开座谈会、新闻会等会议，及时将审计工作动态传达给社会公众，充分尊重社会公众的知情权，真诚接受社会监督。第三，在不影响审计效果和不违反审计保密的原则下，以重点、社会影响广泛的项目作为实例，由媒体跟踪采访审计全过程并予以公布，达到有效提升审计效果的目的。第四，借助媒体作用，监督并促进审计结果的执行情况。媒体实时关注审计结果执行情况，在社会上形成舆论压力，促使被审计整改工作有效推进。（作者单位：滨州市审计局）

注解：

① 廖洪，李德文.我国国家审计理论研究的回顾与思考[J].审计研究，2002（3）

② 尹平.论我国地方审计体制改革[J].审计与经济研究，2002（5）：3-8

参考文献：

[1] 廖洪，李德文.我国国家审计理论研究的回顾与思考[J].审计研究，2002（3）.

[2] 尹平.论我国地方审计体制改革[J].审计与经济研究，2002（5）：3-8.