浅谈县级政府在购买公共服务中的问题及对策

《中华人民共和国政府采购法实施条例》实施一年多以来，明确了政府向社会力量购买公共服务的法律地位，有效规范了政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，推动了廉洁、高效、服务型政府的建立。基于最新政府采购法的修订，各级政府都把规范政府采购、加强政府购买公共服务作为一个趋势，近年来惠民县政府通过落实上级政策，加强自身探索，不断推动政府购买公共服务工作的步伐，取得一些成效，也凸显出一些问题。

一、惠民县政府购买公共服务的基本情况

惠民县政府在推广购买公共服务工作中，有四个特点：一是县政府具有强烈的购买意愿。惠民县一直将打造“廉洁、高效、服务”政府作为目标，严格落实上级各项规定，近年来以创新政府管理服务模式为手段，不断推进政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革等工作，在经济发展、社会发展、民生发展、文化旅游发展中，力推简而有效的管理服务模式，全心为社会各领域提供优质的公共服务，着力提升群众满意度。二是公共服务消费市场潜力十足。惠民县以提高社会生产水平为重点，不断提升经济发展，2015年全县生产总值实现188亿元，三次产业结构调整为18.3：40.7：41，公共财政预算收入实现8.8亿元，“十二五”时期规模以上固定资产投资累计完成722亿元。社会事业随经济发展也高速发展，社会群众对公共服务的要求也不断提高，当前政府的力量与社会的需求形成不小的反差，社会各界对政府通过购买公共服务而提供更加优质服务的需求越来越高。三是公共服务的载体不断成熟。社会组织和企事业单位有能力承担购买职能，随着社会组织力量的不断壮大，在规范性、数量、规模等方面有了很大提升，企事业单位也不断规模化，特别是事业单位的管理有了明显的规范，职能不断得到理顺，所承担的行政职能不断减少，越来越向承担社会服务的方向发展。四是定性和量化方式评估促进项目过程化管理的趋势明显。第三方评估单位具有一定的能力，而且第三方的评估单位没有局限性，县外的、市外的甚至省外的评估公司都可以参与评估，所以说评估对县级政府的影响比较小。

二、政府购买服务过程中存在的问题

一是购买要素不明确。目前，政府购买公共服务在惠民县尚处于探索试点阶段，虽然取得一定效果，群众反映比较好，但是还是存在一定的问题，特别是政府购买公共服务范围的界定上存在一定的误区，还不是十分明确哪一些服务符合购买条件，已经开展的服务购买也存在“部分还是整体”的选择艰难。目前，县级政府资金力量不够雄厚，只能想方设法使资金利用效益最大化，导致政府在购买公共服务的选择中出现一定的动摇，管理者决策不坚决，购买服务的范围甚至方式都有一定的模糊。通过调查了解，惠民县人社局曾经尝试向社会组织购买劳务输出派遣相关服务，经过预算一年支出需要16万元左右，远远超出自身承受能力，经过商议后放弃购买，转为单位内部机构自行开展。

二是购买环节缺乏引导。目前，县级政府难以有效推进公共服务购买工作的最大问题，就是各个环节的执行上缺乏详实的引导，从专项方案制定、配套资金落实、招投标安排、进度跟踪、成效监督等多个方面，都或多或少存在“随意性”，特别在预算资金安排这一环节，凸显出“渠道杂、难预测、占比低、到位慢”等问题。调查中了解到，惠民县2015年暂停或者废止的政府购买公共服务方案中，有60%涉及资金问题，县城市管理执法局原本计划向社会购买的环卫设施维护项目，因为资金未纳入预算，且上级配套资金审批时限较长，最终转为其他方式开展，作为一项独立的资金开支，政府购买公共服务资金的落实环节显然无法满足工作的需求。

三是公共服务提供者各自为战。作为一个县，惠民县在经济发展上有长足的进步的同时，服务型组织发展也很迅速，据不完全统计，惠民县现有公共服务组织600余家，但是行业与行业之间、市场与市场之间、企业与企业之间、甚至企业与政府之间都存在一定的信息阻塞，信息共享不够及时不够通畅，“互联网+”的运用程度比较低，严重影响了公共服务者之间的联通，各自为战的情况普遍存在。

四是政府购买公共服务的质量反馈不顺畅。目前政府购买公共服务得不到大规模推广的一项重要原因就是信息收集渠道不畅通，在惠民县2015年的社情民意调查中显示，收集的63%建议涉及民生建设，22%建议涉及经济发展，16%建议涉及文化旅游建设，只有不到6%的建议涉及当前政府购买公共服务的质量反馈。由于群众面向政府的反馈方式不够多样化，公共服务购买者（也就是县政府）、公共服务提供者、第三方评估单位、公共服务受众（也就是社会、群众）四者之间的交流不顺畅，县政府难以对社会组织提供的服务质量进行客观的评估，效果好的方案得不到有效推广，效果差的做法得不到及时修正。

三、推进政府购买公共服务的对策建议

一是从购买要素入手，找出“县级适用”的政府购买模式。从先进地区了解到，地方政府购买公共服务的主要方式有四种：各级财政部门依据申请向社会组织拨付资金、“费随事转”的定向委托形式、公布项目进行公开评审形式、公开招标形式。这四种购买模式都是不错的方式，在各自适用的范围广泛应用。特别是公开招标这一形式，对于县级政府来说有足够的经验可以借鉴，适用于很多“老事新办”的购买行为，在为公众、社区以及特殊群体购买服务时非常值得推广。另外值得一提的是，县级政府在购买公共服务中要注意增加竞争性谈判，拓宽开放的招投标平台，融入多方监管和第三方评估，实现政府购买模式和当地经济发展的相互推动和影响。

以惠民县高效经济区为例，2015年高效经济区向社会组织购买了园林绿化、道路清扫等服务事项，经过比较详实的预算比较，放弃了完全交由中介组织的方法（一年预算为32万元），选择了购买绿化设备、清扫车辆、洒水车等设施，通过从附近村庄雇佣劳动者，两者结合后对区域内道路进行清洁和绿化。经过一年的试点，运行非常成功，一年投入资金只需要21万元，既大大减少了财政支出，又有效满足了当地居民的需求。通过总结政府购买公共服务较成功的案例经验发现，县级政府购买公共服务时非常需要注意的一点就是对服务事项进行“量化、细化”，评估预算要十分详细，比如说在高效经济区签订的合同中出现多项诸如“沿220国道绿化带266.5元1米，沿省道绿化带238.5元1米，成活率保持80%以上，松树占36%、柏杨占21%，死亡率高于80%按单棵成本价进行扣除”等十分详细的“量化标准”，实施方案的“量化、细化”直接影响购买服务工作的可执行效果，甚至于说在县级层面购买公共服务工作中，一份有“数据多、可执行、接地气”的实施方案占整体任务一半以上的分量。

二是从购买环节落实入手，加强政策法规引导细化购买流程。为了让政府购买服务在具体执行层面上“可以办、办的好”，必须以国家法律的“顶层设计”为基础，以地方性政策法规的“延伸指导”为保障，以区域方案的“基层做法”为手段，三者深度融合才能疏通“大小动脉”，让地方政府在购买公共服务方面突破原有的瓶颈。这就需要在细化地方性条例细则的基础上，指导各地区制定符合实际的执行方案，力求把推进保障措施做实，把财政购买程序细化，把监督预防手段抓严。在环节的落实中，制定与总体方案配套的环节方案，环环相扣推进购买方案的落地，建立“优胜劣汰”的方案评估机制，成效显著的做法可以通过领域内推广进行巩固，稳扎稳打实现政府购买公共服务工作的不断成熟。另外在预算资金申请等重点环节，要推进“以事定费”的资金管理模式，提前做好整体工作的谋划，计划在前工作在后，及时做好行政单位与财政部门的调度，为政府购买公共服务开辟专门的预算通道。同时制定严格的项目评估标准与制度，规范政府购买服务的资金使用环节，对县政府预算资金和上级专项资金既要“区分对待”又要“紧密结合”，做到专款专用、定期公示，避免出现监管空白。

三是从服务主体入手，进一步壮大公共服务提供者的力量。需要从三个方面进行培育，分别是环境的营造、平台的建设、政策的倾斜。首先，以整体工作的提升实现营造良好环境。从资金倾斜、舆论引导和政策扶持等方面推动公共服务组织的发展，创造公平、公开、公正的政策环境，破除限制公共力量发展的行政。其次，以目录公布的形式实现平台的建立。政府向社会公布具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织、机构和企业目录，探索“群众点菜”的淘汰制应用，为社会组织、机构和企业创造更多更好的成长机会。最后，以“培育”代替招标，实现政策的倾斜。加大优惠扶持政策的落地，以培育优质服务组织为抓手，在企业的起步、转型、发展等关键性时期给予关键性支持，充分利用专项扶持资金，提升服务机构的软件和硬件条件，加大税收和财政优惠政策，重点解决公共服务组织数量不够和质量不高的难题。

四是从评估管理入手，健全信息反馈机制和监督检查机制。这里要重点运用三个方面的力量，分别是渠道的力量、社会监督的力量、民主测评的力量。首先，积极调动公众和媒体的监督力量，充分发挥电子政务的优势，建立“全环节办理、全进度查询、全社会可见”的网络服务平台，不仅让各类组织“办的方便”，更让社会群众和大众媒体“看的方便”，用主动“晒”的方式提升透明度。惠民县按照这样的思路，进一步推进“四张清单、一个平台”建设，主动公开政务服务信息，开辟行政审批和处罚“双公示”通道，有效提升了群众反馈监督的范围和效果。其次，提升第三方监督组织的“话语权”，加大第三方组织监督的可操作性，杜绝政府购买公共服务过程中的权力寻租。特别是引入面向第三方的财务报告公开制度，加大审计评估力度，甚至可以建立社会组织信息披露制度，社会组织的社会统一信用代码、服务项目、服务方式等信息，可作为信用评价的筹码，一旦发生违规及时进行曝光披露，通过对社会组织在公共服务领域表现的统一评价，建立购买公共服务决策的依据和参考。最后，建立政府购买公共服务的测评指标，构建科学合理的政府购买公共服务绩效评估体系，这就需要在政府购买公共服务所签订的购买合同中，进一步细化购买服务的数量、质量和费用标准，并确立“量化”的参照值，使政府购买公共服务的绩效评估具有可操作性，通过各个渠道的信息反馈和监督管理提升政府购买公共服务的实效。作者系惠民县编办主任 E：CSQ

关键词：县级政府 购买公共服务 公共服务组织