利用BOT融资方式促进河北基础设施建设问题研究

【摘要】(二)经济环境 BOT作为“公共工程特许权”协议，在发达国家和发展中国家能够广泛的应用，最根本的还在于建成后项目的收费标准是否被东道国所接受。因为长期以来，在政府投资建设下的...

BOT投资方式作为一种新的国际投资形式，自20世纪80年代初以来得到了较快的发展，目前已被广泛运用于发达国家和发展中国家的基础设施建设中，如著名的横贯英法的英吉利海峡隧道、澳大利亚悉尼的港口隧道、泰国曼谷的高架铁路、土耳其的博斯普鲁斯第二大桥、菲律宾的诺瓦塔寺火电厂等，都采用了BOT投资方式。我国从90年代以来逐渐借鉴国际经验，在基础设施项目中采用BOT投资方式，以广东沙角B电厂、上海延安东路隧道复线工程、北京京通快速公路等项目为运作典范。BOT项目融资在国内基础设施建设方面的广泛应用，一方面解决了我国资金缺乏、投资效益低造成的基础设施不足的现状，另一方面纠正了我国长期计划经济以来由于体制造成的基础设施产品定价扭曲这一顽症，建立了良性循环的基础设施运营机制，减少了政府的债务风险，引进了大量的外国资本参与基础设施产业建设，为经济腾飞提供了强有力的支持。

近年来，河北省经济有了较快发展，人民生活水平显著提高，但从现有的基础设施状况来看，容量已近于饱和，使用多，更新少，老化现象严重，难以满足经济进一步增长和产业结构调整的需要，限制了经济社会的发展和对外开放的步伐。为加快全省基础设施建设，应借鉴国际通行的BOT投融资模式，加快基础设施的建设。

一、河北省基础设施建设BOT融资的实施环境

(一)地理环境

河北省作为我国北方重要的沿海省份，历史悠久，文化灿烂，在区位、资源、交通、通信、产业、市场等方面具有巨大的发展空间和广阔的发展前景。从区位地理优势来看，河北地处华北平原中部，具有独特的“两环”区位优势，内环首都北京和天津市，外环渤海，海岸线487公里，是全国唯一兼有海滨、平原、湖泊、丘陵、山地、高原的省份。优越的地理环境使河北在未来吸引外资扩大融资渠道方面，展现出广阔的发展空间。

(二)经济环境

BOT作为“公共工程特许权”协议，在发达国家和发展中国家能够广泛的应用，最根本的还在于建成后项目的收费标准是否被东道国所接受。因为长期以来，在政府投资建设下的公共设施，一般收费价格低廉，所以基础设施建设滞后也不足为奇。BOT项目可以很好地解决这一难题，但也会相应增加费用支出。我们认为，随着全省经济的快速发展，人民生活水平也在逐年提高。收费只要价格合理，人们在享受基础设施带给自己快捷方便的同时，也愿意支付相应的费用。

(三)政策环境

改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下，高度集中的投资管理体制，明确提出改变政府直接管理投资的方式，减少对投资项目的行政性审批，实行项目法人责任制、工程监理制，招标投标制和合同管理制。为此建设部制定了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》。我省依据建设部的管理办法，并结合全省公共事业的特色，制定了《关于进一步推进城市市政公用事业改革的意见》、《河北省城市市政公用行业特许经营办法》，吸引社会资本以及外资参与有合理回报和一定投资回收能力的市政公用设施项目建设。强化基础设施和基础产业建设，大力加强公路、铁路、港群体系、通信、水利、能源产业和环境保护等基础设施和基础产业的建设。在融资渠道上建立适应市场经济要求的新机制，调整政府投资领域，鼓励和引导社会资本以独资、合资、联营、项目融资以及BOT、TOT等方式，参与经营性基础设施项目的建设，积极有效地利用外资。

(四)发展开放环境

河北省是全国对外开放起步较早的省份之一，1984年首批14个对外开放沿海城市中就有河北省的秦皇岛市。在30年对外开放的历程中，河北省大力实施“两环开放带动战略”，积极“引进来”、大胆“走出去”，对外开放范围不断扩大，领域不断拓宽，水平不断提高。目前河北省已与世界上160多个国家和地区建立了经贸关系，省市级友好城市已达49对。2006年，河北省实际利用外资23.83亿美元，其中外商直接投资20.14亿美元，借用国外贷款10912万美元，外商其他投资25928万美元。外商来自80多个国家和地区，其中有42家世界500强跨国公司。河北省制定了一整套鼓励外商投资的政策措施，简化外资审批手续，开展网上审批和网上联合办公，提高办事效率，改善各项服务，确保投资者的合法权益，为外商投资创造良好的外部环境。河北省商务厅招商网点击率居全国地方招商网站之首，已经登陆4986个项目供外商选择，登陆1643个外商客户的联系方式，供省内外客商联络洽谈。

面对经济发展全球化不断加快的趋势，河北省政府明确提出，要以大开放促进大发展，以大开放促进大调整，积极发展开放型经济，全面提高对外开放水平、更大领域和更高层次参与国际经济技术合作。在基础设施建设上，紧紧抓住环渤海经济圈这一发展机遇，围绕港群体系建设和功能结构调整，加强港口建设，调整和完善港口的使用功能。充分利用河北有利开放环境，依托港口资源，广泛采用bot融资，加快秦皇岛开发区、唐山海港开发区、曹妃甸工业区、沧州临港工业园、黄骅港开发区的建设，推动河北经济实现更好更快发展。

二、河北省基础设施建设BOT融资的现状与问题

(一)河北省基础设施建设BOT融资的发展现状

近几年，河北省在基础设施建设BOT融资方面也开始了积极的探索和实践，较典型的例子有：

1、河北省晋州市城市污水处理厂是河北省第一家按BOT模式建设的污水处理厂，2001年由河北亚太环境科技发展股份有限公司负责投资、建设、管理、服务，日处理能力达3万吨，于2004年1月投入运营。晋州市政府与公司签订协议，承诺财政担保，污水处理厂运行10年后交回晋州市政府。污水处理厂运行后，由于污水排放不达标，市建设局不能兑现运营经费，遂于今年3月开始断断续续停止运行，对于污水排放不达标的理由，厂方的说法是，由于进水口COD浓度经常超过国家相关标准，高达600-800mg/L，造成污水处理设施超负荷运转，无法正常达标。但据晋州市环保局介绍，污水处理厂进水口COD不达标情况只是偶有发生，根本原因是其设计工艺存在缺陷，设备规模小，加之施工缺少监督、工程质量低及操作人员素质差等因素，造成污水生化处理效果差。按协议，污水处理厂建设投资为1800万元，但晋州相关部门负责人质疑实际投资数额。目前，市政府与公司达成共识，污水处理厂必须正常运转，同时着手工艺改造，强化治理措施，做到达标排放；市建设局向污水处理厂提供了400万元运行经费。目前，污水处理厂已重新运行，但由于担心加大处理成本费用等原因，工艺改造尚未进行。

2、2002年11月22日，河北省新乐市8万吨污水处理厂正式开工建设。该项目拟分期建设，总投资

将达1.2亿元。采取BOT方式建设，由广东省美环环保投资有限公司承建。污水处理厂的建设，可有效解决该市工业和生活污水问题，为建设现代化中等城市打下基础。

3、2002年11月28日，河北省邯郸市磁县为配合治理滏阳河兴建污水处理及再生回用水工程。承担此项工程的是韩国独资企业――北京韩纳环境技术公司，他们将采取BOT的方式运作，预计总投资1.13亿元人民币。

4、2004年香港旭成实业发展有限公司和河北省迁西县就水质净化项目达成合作协议，双方将以BOT的方式，投资逾7000万元运作唐山市首例BOT市政建设工程。此次合作项目分两期进行，双方签约后，投资3300万元的一期工程即可动工，一期建成之日处理污水能力将达到2万吨；二期工程日处理污水能力也将达到2万吨，双方按照BOT方式合作，25年后将交付迁西县政府。

5、2005年6月28日，法国通用水务公司和邯郸市市政公用事业管理局就邯郸东污水处理厂扩建工程达成合作协议，他们将采用BOT的方式运作，项目总投资1.29亿元人民币。根据协议，项目的特许经营期限为25年，在特许期内，邯郸污水处理公司将污水处理费以每吨0.88元的价格收齐后按月向外方支付。

6、2006年9月，中国华电工程(集团)有限公司与石家庄市政府就滹沱河污水处理厂项目达成协议，该项目采用BOT融资方式，项目总投资1.2亿元，规划占地面积150亩，处理后的水质达到国家一级A标准，可满足工业冷却水和景观用水的需要。

除此之外，河北省还有一些基础设施项目是采用BOT融资方式建设经营的，诸如：保定地表水厂、三河市燕郊镇供水等。

(二)BOT融资在河北省基础设施建设过程中存在的问题

1、法制不健全。BOT模式需要有专门的法律规定及制度体系来支持，我国到目前为止还没有形成一套完整、完善的针对BOT融资的法律体系。仅有1995年对外贸易经济合作部的《关于以BOT方式吸收外商投资的有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》两个规范性文件。一方面其效力层次较低，另一方面这两个《通知》仅对BOT项目公司的设立方式、项目的审批程序以及政府保证等问题做了原则性规定，缺乏实际操作性。因此，具体到河北省就更谈不上具备与BOT融资相关的法律体系了，往往是针对具体项目临时制定单行条例。反观许多发达国家，为了有效开展BOT融资，都制定了相应的规章制度。例如，英国在撒切尔夫人执政期间制定了一系列BOT融资法规，如1984年的通讯法和1986年的煤气法，使英国经济在20世纪80年代取得较大成就。因此，借鉴国外成功的项目融资管理经验，在符合国情的基础上尽快研究制定有关项目融资的法律、法规，为项目融资的运用提供良好的投资环境，是推行BOT项目融资所必须进行的一项重要任务。否则，许多问题得不到快速、有效地解决，在很大程度上会阻碍BOT项目的顺利实施。

2、管理体制不完善。实施BOT投资方式，涉及到产业政策、外资政策和投资政策，河北省目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一归口管理，审批程序和审批部门混乱，外商投资者对此感到无所适从，极大地影响了其投资积极性。同时，也有许多地方政府因急于引进外资放松了对项目的审批，致使一些论证不充分的项目仓促上马，又以失败告终。

3、运行机制不规范。河北省BOT项目目前的做法是“一个项目，一种方案”，还未形成规范的运行模式。没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，项目运作上还留有较浓厚的计划经济色彩，致使许”解决以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和方法，并需要有专门的人员来实施，这是保证BOT项目顺利执行的基本条件。而我国BOT的专业人员相当匮乏。没有一支专业队伍，不熟知BOT方式基本规则，在项目谈判中就很难维护我们自身的利益，BOT项目的成功率也较低。其次，河北省的融资环境也存在着投资信息不足、信息渠道不通畅的问题，对BOT项目的成功运作亦产生了一定的负面影响。

4、发展环境制约因素多。首先是人才资源匮乏。BOT方式作为一种新型的项目组织管理办法，在项目建设的资金筹措、合同的谈判、项目实施、生产经营管理、收益计算与分配、资产的检测、合同纠纷的解决以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和方法，并需要有专门的人员来实施，这是保证BOT项目顺利执行的基本条件。而我国BOT的专业人员相当匮乏。没有一支专业队伍，不熟知BOT方式基本规则，在项目谈判中就很难维护我们自身的利益，BOT项目的成功率也较低。其次，河北省的融资环境也存在着投资信息不足、信息渠道不通畅的问题，对BOT项目的成功运作亦产生了一定的负面影响。

5、工程造价很难达成一致。目前河北省在采用BOT融资方式建设基础设施时，一般都采用固定价格工程总承包交钥匙方式，工程价款一般采用一次总付制的支付形式，因此价格和工期的调整余地很小。但是，众所周知，我国近两年的通货膨胀率相对较高，物价变动尤其是建筑材料的价格变动比较频繁，比如建筑用普通钢材的价格在2005年为2500/吨，到2007年则变为3900/吨，因此要将未来若干年内的工程价格提前固定下来，在操作上有相当大的难度，因此在工程造价计算方式等方面中外双方很难达成共识。

三、利用BOT融资模式发展河北省基础设施建设的对策

(一)建立完善的BOT法律法规框架

针对目前河北省基础设施建设法律法规缺乏的情况，在利用BOT融资方式投资建设基础设施项目过程中，行为的合法性尤其重要。BOT项目投融资涉及许多领域的法律专业问题，充分发挥律师和法律专家在项目法律服务中的作用，是国际惯例和项目操作的客观需要。因此，加大法律的参与力度，尽可能早地让具有服务能力的律师、法律专家参与其中，是保证操作严密性、行为合法性的重要手段，这也有利于政府和投资者避免法律风险，最终使双方都获得收益。

(二)培育市场环境，为BOT项目建设提供基础保障

经济全球化趋势下的地区间竞争集中表现为发展环境的竞争，环境问题已经成为经济发展的关键制约因素，发展环境的水平直接决定着对外开放的水平，发展环境的优劣决定了发展的快慢。中国在加入世界贸易组织后的新一轮区域竞争格局中，以优化发展环境为主要内容的竞争日趋激烈，越来越多的地区都在全力优化各自的环境，抢占发展先机。河北在全面推进两环开放带动战略的实施过程中，应该积极有效地利用两个市场、两种资源，对内对外开放不断向宽领域、多层次和纵深方向发展，吸引外资投入河北基础设施建设，必须树立“环境是第一竞争点”、“环境是开放的生命”、“环境出效益”的理念，增

强优化发展环境的紧迫感和责任感。同时，良好的市场环境与合理的投资机制是分不开的。河北企业总体水平较低，已经形成一个欠缺的市场环境。而企业之所以发展不起来，基础设施建设严重滞后，是与全省长久以来的商品经济发展历史和传统文化相关的，其中，政府较严的管理体制也约束了市场环境的发育。所以，要形成良好的市场经济发展环境，加大民间和外商投资是河北省“十一五”期间的重要任务。

(三)以政策指向为依据，确定BOT投资项目

虽然实施BOT可以改善基础设施状况，但并不是所有的项目都适用BOT方式，也并不是所有的地区和所有的经济环境都可以采用BOT方式的。因此，河北省必须有统一的审批、管理和协调机构。在确定项目时，必须考虑BOT项目在不同地区和不同发展阶段的适用性。项目本身必须有良好的社会效益和直接的经济收入，并有较长的经济寿命。否则，政府无以决策和对项目做出保障，而项目没有直接的盈利前景，也不可能找到投资者。建议省发展改革委根据河北省“十一五”计划对可以利用BOT方式的项目每年定期分类公布，一方面可以给投资者一个明确的、具有权威性的政策信息，另一方面也可以把BOT项目纳入到国民经济发展计划中来。

(四)界定重点项目的外汇支付方式，减少政府外汇风险

政府必须解决外商投资基础设施领域后所获人民币利润的可兑换问题，在我国现行外汇管理体制，外国投资者最担心的是能否在我国外汇市场或银行得到足够的外汇以偿付其外汇投资及其应得到的利润。目前我国的外汇调剂政策和做法与BOT投资者长期目标与战略仍相差甚远。如何缩小差距，合理解决外汇问题，需要认真研究。改革开放30年来，外商多数投资于加工工业，外商投资企业外汇调剂市场近年来一直保持净调出状况，国家不得不用人民币购买其调出的外汇，从而导致国家外汇储备大量增加，对中央银行压力增大，可否在国家发展改革委通盘考虑保持国际收支平衡和长远规划条件下，选择一定数量的项目采用BOT方式。对国家批准的项目，正当的外汇兑换(红利、还本、付息)给予保证。这种保证并不一定会对国家外汇储备产生大的影响和压力(外国投资者的投资要在十几年内初步收回)，亦可以给外国投资者一个安全的“定心丸”。河北省在进出口贸易中，远远落后于发达省份，出口数量少，2004年出口创汇仅为9l亿美元，这就涉及到在利用BOT融资外商营运期间，基础设施收费和利润回报的问题，我们可以采取香港政府对BOT项目的管理办法，界定合理的回报标准；利润汇出外汇以全省当年出口贸易额作为基数，确定利润汇出的百分比，避免出现全省当年外汇支出的缺口。

(五)合理处理BOT项目运作过程中的风险损失，保证BOT项目的正常营运

BOT项目风险主要有以下几个方面：(1)建设阶段的风险，包括设计、建设中的延误、超支及缺陷；借款利率(若不是固定的)；是否遵守所在国法律等。(2)经营阶段风险，包括原料、燃料供应风险，市场风险，长期财务风险(汇率波动、汇率上升、通货膨胀等)，环境保护上的风险。(3)政治风险，由于国家政治上的不稳定，项目周期越长所面临的政治风险也就越大。(4)不可抗力风险，包括地震、洪水等自然灾害。如何处理风险的分担问题，是BOT项目成败的关键。我们认为，应该按国际上通行的做法，即哪一方最有能力控制的风险，哪一方就应当承担该类风险。对不属于各方的风险则由双方承担，通过谈判来解决。由此，BOT项目的建设风险一般由外方承担，经营风险中有些由外方承担，有些应由政府承担。河北省在港口和桥梁建设过程中，可以采用悉尼港湾隧道工程建设方式，用“交钥匙固定价格”来固定建设过程的风险。在外汇汇率变动风险方面，按上述原则，可以采用马来西亚的南北高速公路项目的运作方式，如汇率下降超过15％，政府补偿亏损数额。

(六)考察和借鉴发达国家基建项目前期工作制度，建立自己的项目评估测算体系

要使河北省推出的招商项目有“法”可依。例如高速公路，长期以来由于河北省在采用BOT项目时，对车流量和资金回收的测算很难得到外商的认可，因而如何建立一套国际认可的计算方法确实有待研究。目前从全国来看，我国会计师制度已经基本与国际接轨，但在基建领域能否取得国际“通行证”，成为运用BOT项目的巨大障碍。20世纪80年代，我国在高速公路建设实践中已经接受了“菲迪克条款”(即指国际工程师联合会颁发的土木工程施工合同条款)的洗礼，从而使建设企业获得进入国际市场的“通行证”。河北应抓住这一有利时机，在确定合理的BOT项目产出价格(如上网电价、公路收费)时，在基础设施建设方面尽快取得国际认证资格。政府在制定BOT项目的合理价格之前，首先自己需对BOT项目有一个全面的了解和详细的可行性研究，这样在对外谈判时才能心中有数，有的放矢。因此应寻找国际国内顾问咨询公司和评估机构，对招商的BOT项目提供各种咨询和服务。追求较高的投资回报率是中外双方共同的目标，但是中方不应也不可能担保固定的投资回报率。如果这样，将影响外商降低成本、提高效率的积极性。要使外商承担的风险与收益挂钩。

(七)采用股权模式，吸引外资参与公共设施建设

考虑到基础设施的重要地位，国家曾对外商投资于基础设施的股权做过限制性的规定，这无疑是正确的。但BOT项目有关设施的使用权与经营权将在一定时期后转交政府，不存在外方永远占有的问题。且项目建设、运营、管理直接决定了投资回报率的变化，投资者视经营管理权为非常重要的因素。投资者对BOT项目的投资是一种商业行为，但这种商业行为真正的受益者是项目所在国及其公共事业，所在国政府完全可以通过法律、法规对BOT项目进行管理。例如，在电力行业，政府可选择电网作为重点控制部分，而允许私人部门在发电上进行自由投资，发电部分是一个竞争产物，政府应通过合理的竞争机制，使发电成本降低，以提高整个供电效益。灵活的股权政策，加之有效的管理措施将有利于基础设施的发展，也会吸引更多的投资和人才。有选择地搞几个实验项目会摸索出这方面的一些经验，并不会影响国家对基础设施的控制能力。建议对经过国家严格把关批准的BOT项目可以不加股权限制。

(八)严格审批程序，促进商业化操作

由于BOT投资方式是我国吸收外资在基础设施建设方面的新举措，目前，有关法规、管理办法已不能涵盖其全部，需要政府对其管理程序等尽快做出明确规定。东南亚有关国家成立专门机构负责BOT项目审批、管理的经验是值得借鉴的。许多外国投资者认为，目前，审批程序和部门比较乱，分析一个项目，就必须弄清每一个所涉及部门的想法，而同样在很多情况下又不一致，同时，主管外国投资工作的人员，对法律、政策的掌握和理解也不尽相同，这就使得一些投资者需通过中方的合作方或私人关系疏通每一个环节。但是，作为真正有实力的公司，或准备长期发展中国家投资的公司并不喜欢这样的工作方式。因此，对基础设施项目的审批，要有一个明确的规定，最好是“一个窗口”办理审批工作。

(九)吸取国内BOT项目建设的经验，培训和培养从事BOT项目的专业人才

BOT方式作为一种新型的项目组织管理方式，在项目建设的资金筹措、合同的谈判、项目的实施、生产经营管理、收益计划与分配、资产的监测、合同及纠纷的解决以及相应的政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和方法，并需要有专门的人才来实施，这是保证BOT项目得以顺利执行的基本条件。例如利用BOT方式吸收外资的第一个基础设施项目深圳的沙角B电厂，由于该项目是在改革开放初期运作的，所以项目结构比较简单，运作过程不规范，加上国内缺乏BOT的经验，在与港商谈判中由于缺乏从事BOT项目的专业人才，造成了一些遗留问题。因此河北省应吸取经验，加强这方面专业人才的培训和储备，如果没有一支专业化的队伍，不熟知BOT方式的基本原则和操作技术，在未来BOT项目的谈判中就很难维护我方自身利益，而BOT的成功率也将很低。