建立应对群体性突发事件的舆情信息管理制度

摘 要:舆情信息管理是政府积极应对群体性突发事件的一个全新视角。但是,当前地方政府对舆情信息管理的认识却明显滞后。2008年发生的贵州瓮安6•28群体性突发事件,代表性地反映了政府与民众之间关系的紧张局面,暴露出地方政府舆情信息管理在应对群体性突发事件中的严重缺位。如何在群体性突发性事件语境下构筑一个有效的舆情信息管理制度,是政府亟待解决的问题。

关键词:舆情信息管理;群体性突发事件;民众舆情

中图分类号:D630.9 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)06-0042-04

一、政府危机管理的舆情信息管理视角

(一)舆情信息管理的基本内容

在政府危机管理系统中,舆情信息管理是一个十分重要的环节,它贯穿于政府危机管理过程的始终。但是,长期以来由于政府在对危机管理重要性的认识上存在着严重缺陷和不足,遑论舆情信息管理在危机管理中的重要地位,许多政府管理人员甚至对舆情信息管理的常识性问题都缺乏基本的认识。这种状况严重限制了政府危机管理能力的提高。

目前,国内学界就舆情信息管理研究中舆情定义的主流观点认为,舆情是指在一定的社会空间内,围绕社会中介性事项的发生、发展和变化,作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的政治态度。[1]这一定义把舆情的涵义仅仅限定在了民众的社会政治态度方面。我们不认为舆情等同于民意,民意比舆情具有更宽泛的含义,但舆情是构成社情民意的核心内容。[2]从上述舆情的定义中我们还可以看出,舆情关注的主要是民众与政府之间的利益关系以及这种利益关系所反映的社会心理活动。由此收集民众和政府利益关系的变动信息,进而分析民众与政府利益关系的走向,是政府舆情信息管理的重要内容。政府舆情信息管理的目标就在于明确民众与政府之间的利益关系定位,进而使得政府能够以此为依据采取相应措施达成这种利益关系的“一致”与“和谐”。

(二)群体性突发事件与民众舆情的关系

1.群体性突发事件是民众舆情的重要表现形式之一

在社会转型期,我国传统的公共行政体制和现实的社会生态环境存在严重不匹配,民众与政府在利益关系上有时可能出现对立甚至是对抗状态。群体性突发事件往往是在政府漠视利益受损民众的利益诉求的情况下,民众为实现自身利益需求所采取的一种非正常渠道的表达途径,从某种程度上它显现了民众与政府之间利益关系的“非一致”和“非和谐”的对立状态,因此群体性突发事件是一种民众舆情状况的非正常表露或极端外化形式。[3]

2.群体性突发事件与民众舆情的互动关系

群体性突发事件与民众舆情之间的关系在事态发展的不同阶段会有不同的表现形态。具体来讲,群体性突发事件在预防、发生和应急的不同过程中会引致不同的民众舆情表现:

首先,群体性突发事件的预防预警过程是民众舆情的潜发期。群体性突发事件是社会性综合矛盾的集中性反应,它在爆发之前必然会有一个长期的多种复杂矛盾相互交织并且不断累积的过程。与此同时,由于不断累积的社会性矛盾不能得到有效解决,再加上社会新的中介事项对民众的不断刺激,民众对政府产生的不满、抗议等社会政治态度也会在不断强化和累积。这一阶段民众舆情信息的出现通常附在特定载体之上,在日常生活中往往以社会谣言、政治民谣和社会思潮等公开的或非公开的形式向外界传达出来。[4]与官方公开传达出来的信息相比,非公开方式流传出来的舆情信息尤其是那些不满的或对立倾向的舆情信息更重要,因为它是来自民众心底的声音,它反映了民众最真实的利益需求。

其次,群体性突发事件的发生过程是民众舆情的突发期。深藏在民众之中的日益积聚的不满情绪,在此时得到集中释放,对抗的社会政治态度由隐形转为外显并不断扩散,大量民众舆情信息突发表现出来。这些民众舆情信息内容丰富,主动公开表达,并且传播迅速,但真假共存,不易识别真伪。这一阶段民众舆情信息的表达强弱直接影响群体性突发事件发生的强度。若民众舆情信息表达较为缓和,那么群体性突发事件往往以上访、静坐和请愿等方式出现;若民众舆情信息表达过于激烈,那么群体性突发事件往往就以游行、示威、罢工、罢课甚至更加激烈的方式表现出来。 再者,群体性突发事件应急过程是民众舆情的持续期。在这一过程中,政府管理部门对群体性突发事件的应急处置行为成为民众舆情新的刺激物,政府管理部门对群体性突发事件的应急处置方式和态度直接决定了民众舆情的方向和程度的变化。若政府管理部门对群体性突发事件的处置方式得当,民众舆情会趋于缓和直至消解;若政府管理部门对群体性突发事件处置方式不当,或者不能给予民众满意的回应,则可能招致民众舆情的更强烈的反应。[5]民众舆情的变化进而又会刺激群体性突发事件的强度,从而在突发事件和民众舆情之间形成恶性循环。

二、从贵州瓮安6•28群体性突发事件看我国政府舆情信息管理的缺位

当前我国很多地方政府的执政理念往往以“GDP本位”取代“公众本位”,把政府政绩凌驾于百姓利益之上,对民众利益视而不见,对民众舆情充耳不闻,地方政府与民众之间的关系高度紧张,群体性突发事件频发,比如安徽池州事件、重庆万州事件、浙江瑞安事件、四川广安事件、贵州瓮安6•28事件等等。究其原因,地方政府舆情信息管理的缺位是导致群体性突发事件失控的重要因素。以下笔者仅以贵州瓮安6•28群体性突发事件为例,通过反思该事件发生的原因来分析当前发生的众多群体性突发事件中地方政府舆情信息管理的缺位问题。

反思6•28突发事件之一:地方政府与民众之间在利益关系上的长时期对立是引发这一事件的深层次原因。这起事件起初本是一起普通的刑事案件,为什么后来会转化为一起公共性社会事件?这个问题的答案充分地反映在这起事件的参加人员的构成上。参与这起事件的大部分人员不是当事人及其家属,而是近年瓮安在粗放发展过程中利益受到损害的普通民众,他们试图通过这种做法来表达自己对当地政府不满的态度。这起刑事案件只不过是6•28突发事件的一个引子而已。6•28突发事件是瓮安日益积深的基层民怨的总爆发。正如贵州省委书记石宗源所言,6•28突发事件表面的直接的导火索是女中学生的死因争议,但背后的深层次原因是当地政府在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中,屡屡侵犯群众利益。[6]实际上政府与民众之间的利益矛盾在事件爆发之前长时期里就有很强的民众舆情表现,比如民众对公安机关评价的满意度只有59%,2008年1至6月份群众上访总量就已达348起,超过2007年全年320起的上访总量。但是当地政府对这些重要的民众舆情信息置之不理,对民众上访采取冷处理,致使唯一的利益表达机制受阻,从而强化了官民之间的对立甚至是对抗关系,为6•28突发事件埋下了伏笔。

民众舆情在事件爆发之前具有较长时间的潜伏期。若当地政府能够把握时机,及时关注民众利益诉求,对散发在民众之中不满的甚至是对抗的情绪进行有效疏通并且及时予以调节和控制,6•28突发事件是可以避免的。

反思6•28突发事件之二:信息不通畅是事件的直接诱发因素。从6月22日凌晨李树芬溺水身亡停尸河边到6月28日事件发生,是6•28突发事件的“发酵期”。这段时间人们对这起刑事案件的疑点重重,主要有三个:一是李树芬是自杀还是他杀?二是李树芬的叔叔李秀忠为何挨打?三是直接利害关系人在李树芬跳河之前为何做俯卧撑?政府没有对这些疑点给予及时合理解释,大量传闻和谣言通过多种渠道迅速传播和扩散。而政府又对这些传闻和谣言置若罔闻,反应迟滞。政府的这种消极反应又让民众误认为这起事件真的藏有猫腻,致使事件内外的很多民众惶惶不安。总而言之,政府对信息的垄断和由此导致的信息不畅通,是诱发6•28突发事件的重要因素。

在这起事件的“发酵期”内,如果政府能够具备敏锐细致的洞察能力,对事件的疑点、传闻和谣言及时澄清,信息完全公开披露,对民众舆情积极回应,民众就不会有过激的舆情表达。而事实恰恰相反,政府的消极不作为不仅使政府错过了控制和引导民众舆情的最佳时期,而且使民众舆情的反应程度进一步加强。

反思6•28突发事件之三:当前地方政府行政方式单一、守旧,政府应对危机能力低下。从6月28日下午事件爆发到29日凌晨事件结束,整个事件持续长达7个小时。在事件持续期间,政府有关领导层层开会、个个等待,对事件束手无策。政府对事件的这种应急处置方式无疑对民众舆情产生了进一步的负激励。

在事件结束以后,当地政府就在新闻会上称,这是一起“有组织、有预谋”的恶性事件。这个结论下得过于草率,难以让人接受;当地公安部门依照惯性思维急于寻找幕后“黑手”的做法,也很难令人信服;当地媒体趁机大规模地刊登和播放“瓮安群众愤怒谴责不法分子”等新闻,引起了更多群众的反感和猜疑。

当地政府管理部门的这种危机事件处理方式无疑过于传统老套,这些做法本质在于推脱政府责任,而无益于事件本身的解决,其结果造成了政府与民众关系的进一步对立和政府信任危机的进一步加深。

三、群体性突发事件语境下的政府舆情信息管理

从上述案例的分析中,我们发现瓮安县政府在处理这起突发事件的整个过程中始终处于被动地位,对事件的发生、蔓延只能采取听之任之的态度,完全让事件牵着鼻子走。很多学者认为出现这个情形的原因在于当地政府管理部门缺乏处理突发事件的经验,但笔者觉得这并不是最主要的,最主要的问题在于当地政府部门找不到解决这类群体性突发事件的突破口。那么解决6•28群体性突发事件的突破口到底在哪里?这个突破口就在于民众舆情信息,因为就是它把事件由隐形转化为外显,由发生推向了高潮。因此,它是厘清整个突发事件的重要线索。如果政府有一套完善的舆情信息管理制度,诸如瓮安6•28这类突发事件的发生是完全可以避免的。笔者认为建立一套完善的舆情信息管理制度,政府要做好以下几个方面的工作:

(一)建立一套完善畅通的民众舆情表达机制

在一个健康完善的政治运行体系中,人们可以通过选举投票的方式来表达对政府决策的偏好,可以通过有组织的合法游行、示威等活动表达对政府行为的不满。反观瓮安6•28群体性突发事件,它的爆发在一定程度上是民众舆情表达机制受阻的结果。建立和完善民众舆情的表达机制是政府民主行政的客观要求,也是提高政府危机管理能力的需要。舆情表达机制的具体内容应该有:1.建立政府和民众之间的对话和协商制度。对引起民众不满的一些比较突出的矛盾和问题,政府应该建立一个长效的应对机制,设置专门性常设机构定期召开政府管理者、利益获得方、利益受损民众参加的座谈会或者听证会,让普通民众畅所欲言,及时听取民众意见,与民众保持好心理沟通,做好中间各方的利益调解。2.完善政府制度。就当前来讲,政府制度是民众表达利益诉求最有效、最直接的途径。政府部门对于民众反映的问题能解决的要及时解决,不能解决的要及时回复;同时政府部门应该完善民众舆情信息备案制度,对于民众反映比较集中的问题,应该积极做好舆情信息的整理和分析工作,并及时上报。3.完善地方人大代表职能。现在很多地方人大代表的所作所为与其自身所要履行的职能要求是有相当大的差距的。地方人大代表处于社会最基层,最便利掌握民众的所想所急,也有条件收集全面真实的第一手民众舆情信息。地方人大代表要切实履行自身职责,真正代表人民利益,表达人民的利益要求。4.重视网络民众舆情的表达渠道。随着互联网的普及,互联网日益成为民众舆情表达的重要渠道,也为群体性突发事件的集结提供新的场所。政府必须加强网络民众舆情的管理,通过强化对网络民众舆情快速反应能力,准确权威信息,发挥引导网上舆论的主渠道作用。

民众舆情表达的机制畅通了,政府才能真正地发挥民众舆情的“减阀器”作用,才能缓和政府与民众之间的对抗情绪,达成双方的谅解。在群体性突发事件预期预警阶段,畅通的民众舆情表达机制尤为重要。

(二)建立一套完善畅通的信息公开机制

在6•28事件中,政府没有对民众舆情做出积极回应甚至采取回避态度,政府与民众之间的信息不对称和误解的逐步加深。谣言止于真相。政府只有在第一时间回应民众舆情,及时披露事情真相,事态才能得到有效控制。建立一套畅通的信息公开制度,不仅有助于树立高效、透明和负责的政府形象,也能够充分展现政府对民众基本知情权的尊重,政府与民众之间才能达成基本的信任。建立畅通的信息公开制度,必须做好以下三点工作:1.努力扩大信息的公开渠道。一方面充分利用传统的信息公开方式,如公告栏、报刊、热线咨询电话等;另一方面利用现代化的传播手段,如互联网、电子邮件等等,千方百计便利民众获得及时真实的相关信息。2.健全新闻代言人制度。在群体性突发事件发生以后,政府应该把所掌握的全部权威信息归集于政府新闻部门,然后政府召开新闻会,把事件处理的结果及时和动态地传达给民众。即使信息不完全,也要在第一时间公布出去,因为贻误时机比错误的信息危害还要大。3.给予新闻媒体自由报道权。媒体具有强烈的社会公共色彩,它承担着提供信息、引导舆论和稳定社会的责任,成为社会心理状态的指示器。[7]媒体是政府应对群体性突发事件的重要力量,因此政府应该把媒体力量积极纳入危机管理体系中去。2007年6月出台的《突发事件应对法》草案,实际上在法律上赋予了媒体及时报道事件的权利。这就意味着媒体在及时公开信息方面可以发挥更大的作用。在事件发生过程中,新闻媒体一方面要把事件状况和民众舆情信息及时传达给政府,帮助政府提出科学对策;另一方面把政府的应对措施、相关政策及时向民众公布,形成政府与社会的良性互动。[8]这些报道对于改善政府形象,抢占舆论阵地起到至关重要的作用。从6•28群体性突发事件来看,媒体在事件预防和发生阶段中的作用是缺失的,事件结束以后又一味迎合政府错误意志,没有发挥媒体独立报道的功能,只是政府的一个附庸机构。

(三)建立一套以民众舆情信息收集和处理为中心的政府危机管理系统网络

应对群体性突发事件,政府应该积极整合行政资源,建立针对性的危机管理机构。这些机构应该包括危机信息的收集处理机构、危机预防准备机构、危机模拟演习机构、危机的损害控制处理和事后恢复机构和危机“发言人机构”。[9]由于政府信息的收集处理贯穿于政府危机管理的始终,政府信息收集处理机构在危机处理的不同阶段都发挥着重要作用,因此,政府信息收集处理机构在政府危机管理系统中居于中枢地位。其重要职责在于通过现代化技术手段,多渠道汇集民众舆情信息,并进行仔细分析和动态跟踪,针对事件所处不同阶段的具体情况,对事件做出准确判断,及时反馈给其它相应的危机管理机构。其它危机应急机构在获得了准确的民众舆情信息以后,对事件做出积极响应,及时找到应对事件的具体举措,然后将本机构的信息再进一步反馈给信息收集和处理部门。如此一来,就形成了一套以信息收集和处理为中心的政府危机管理系统网络。

参考文献:

[1]王来华.舆情研究概论-理论、方法和现实热点[M].天津:天津社会科学院出版社,2003:32.

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