浅谈城市防洪特点及其应对措施

摘要：改革开放以来，大量的人口和财富聚集到城市中来，同时城市在我国的政治、经济、文化工作中所起的作用越来越重要，而我国绝大部分城市的安全都受到洪水的威胁，因此，城市防洪非常重要。本文分析了我国城市防洪的特点及存在问题，然后详细阐述了城市防洪的应对措施。

关键词：城市防洪；防洪标准；投资；应急预案；规划

中图分类号：TV87 文献标识码： A

一、我国城市防洪的特点

（一）城市防洪体系保护价值巨大

城市通常都是一个地区的政治、经济、文化中心和交通枢纽，重要的部门和基础设施以及大的厂矿企业都设置于市区，战略地位非常重要。随着我国城市化进程的加快，大部分固定资产都集中到城市，而且人口密集，一旦城市防洪体系失守，将造成重大的财产损失和生命伤亡。

（二）城市防洪体系保护区域相对较小且集中

城市由于人口集中，财富积聚，其保护区域相对较小也很集中。虽然目前城市规模不断扩大，但相对于广大农村地区来说，其所占面积仍然相对较小。所以城市防洪体系可以集中进行防护，同时这也为城市防洪的分区防护提供了可能。对于城市核心区域保持最高的防洪标准，而对非核心区域可以采取稍低一点的防洪标准，使有限的资金发挥最大的效益。

（三）城市防洪标准相对较高

由于城市防洪体系所保护区域的价值巨大， 所以相对于广袤的农村地区其防洪标准要高得多。根据《防洪标准》( GB50201-94) 规定， 非农业人口超过 150 万的城市防洪标准要大于 200 年一遇， 非农业人口在 50 万～150 万的城市防洪标准要达到100～200 年一遇。非农业人口在 20 万～50 万的城市防洪标准要达到 50～100 年一遇。在实际建设中，有部分城市达到防洪标准，如上海的防洪标准达 1 000 年一遇，沈阳的防洪标准达 300 年一遇。但我国更多的城市普遍存在的问题还是防洪标准偏低，到 2005 年底，全国 639 个有防洪任务的城市中，达到国家防洪标准的只有 236 个，尚有 63%的城市没有达标。防洪标准不达标，成为城市防洪发展的一大难题。

二、城市防洪体系中存在的问题

（一）工程方面存在的问题

1、城市防洪工程质量较差，日常管理与维护薄弱

建国60多年来，我国在水利水电建设上取得了极其巨大的成绩，共建造了8万多座水库，修筑堤防20多万km，蓄滞洪区近100个，有效的抵御了许多次洪涝灾害。但是，另一方面，1998年九江堤防决口，使沿岸的城市与人民生命和财产受到了不可计量的损失，这也充分反映了城市防洪工作仍有许多不足。比如:城市防洪工程质量较差；许多城市防洪工程在日常管理与维护环节上也较为薄弱，表现在，许多地方隐患众多，重点水库带病作业等等。这些都在很大程度上影响了我国城市防洪工作的有效进展。

2、河道行洪障碍多

由于历史、观念、管理以及资金短缺等原因，造成与城市防洪相关的河道行洪障碍很多。主要表现在由于近些年来城市化进程的加快，许多地方无规划的抢占河滩地，倾倒工程及生活废物，在河道内采石取沙，这些都严重影响了城市安全。

3、蓄滞洪区启动难

由于防洪城市及其周边地区的经济多较为发达，而且人口较多。公用设施如:高速公路、铁路等交通枢纽密布，使得分洪的影响及损失都很大，淹不起也不能淹。而且由于一些城市及流域较长时间内发生洪水的可能性较小，甚至一些蓄滞洪区从未运用过。因此，造成群众思想麻痹，人员撤离困难，导致蓄滞洪区启用困难。

（二）非工程方面的不足

1、城市防洪信息系统不配套

“城市防洪信息系统”能为防洪指挥人员提供水文信息、气象信息、工程信息、物资储备信息、通讯网络信息、交通状况信息、排水网络信息、重点保护对象信息、防洪组织信息等，从而使得防洪工作事半功倍。但由于目前我国经济现状及其对城市防洪工作的重视程度和投入的资金状况，大部分“城市防洪信息系统”尚不完备，有的地方甚至还没有。

2、防洪意识淡薄

许多城市的防洪意识非常淡薄，主要表现在重视城市的开发建设，着重城市的经济发展速度，居民的生活水平，往往忽略城市防洪工程的规划、投入、建设与管理。

三、城市防洪的应对措施

（一）提高防水意识，转变防洪观念，增大对城市防洪的科研力量

与国外的防灾减灾教育相比，目前，我们的教育还只是停留在讲原理、讲重要性，而实际的行动能力训练却非常少。很多公众缺乏基本的防灾自救经验。全民的城市防洪意识，对城市防洪工作来说至关重要。我国应逐渐完善防洪立法，依法防洪救灾，加强全民的防洪观念。可以在中小学中开展灾害预防普及教育，从小树立防洪意识。同时可以在有条件的高校、研究院所加强对防洪相关课题的研究，创立与防洪相关的学术性强的报刊杂志，全面提高我国城市防洪水平。

（二）制定出适合的防洪标准

所谓城市防洪标准，是指采取工程措施和非工程措施后，城市所具有的防洪能力，一般以所防御洪水的频率或重现期表示。城市防洪标准越高，可以抵御比较稀遇的洪水，防洪安全程度大，但需要的投资高;相反，城市防洪标准低，投资少，但一旦发生洪水则无法抵御，使人民生命财产蒙受巨大损失。因此，在制定城市防洪标准时，应综合考虑政治、社会、经济、环境等因素。建议可采用模糊决策分析理论来确定城市防洪标准。

（三）加大城市防洪工程投资

城市防洪要达到抵御洪水的要求，都需要相当的资金投入，从国外的一些城市看，额度都很大。在我国，这部分资金的来源是，一部分由国家调拨，一部分由当地政府调拨，但这些资金仍然很有限。这就需要开辟筹资渠道，可以尝试引用外资来加大对城市防洪工程的投入。

（四）加强城市防洪应急预案工作

应急预案是应急管理体系的纲领，对于全面履行政府职责、提高灾害处置能力、预防和减少灾害带来的损失、保障公众生命财产安全和维护社会稳定具有重要意义。城市防洪应急预案是防御和处置城市洪水、内涝、山洪、台风暴潮等灾害的实施方案，是城市抗洪抢险救灾工作高效有序进行的保障，必须具有高度的针对性、周密性和可操作性。

1、确定防御体系和保护对象

结合城市自然地理、社会经济情况，分析城市暴雨、洪水、台风暴潮等洪涝风险，明确城市防洪、除涝排水、防台风暴潮的薄弱环节，确定城市防洪、除涝、防风能力，明确学校、危房稠密居民区、重要地下设施、生命线工程设施、重要有毒害污染物生产或仓储地、城区易积水交通干道等重点防护对象。

2、提出完备的预警方案

信息的有效传递是灾害预测、预警的保障，应形成规范的城市气象、水文、防洪与排涝工程险情、洪涝灾情信息报告制度；对江河洪水、山洪灾害、暴雨内涝、台风暴潮等不同灾害，合理划分灾害预警级别和警示标志，有针对性提出预警信息要求，明确相应防御方案。

3、明确保障措施

从灾时应急和平时战备两个方面做好城市防洪保障。对通信与信息保障、抢险救援支持、供电与运输保障、治安与医疗保障、物资与资金保障等提出明确措施和责任单位；明确防汛指挥机构动员社会力量投入防汛、支持抗灾救灾和灾后重建工作的保障措施；明确日常城市防洪排涝宣传、防灾减灾教育、技术培训、演习等措施。

（四）加强城市防洪规划工作

1、城市防洪排涝体系建设

以人为本、人水和谐的科学发展理念，是城市防洪规划的指导思想。在这一思想指导下，根据城市经济社会发展总体规划和与相邻河流水系的关系，考虑城市近期、远期发展，科学划定城市防洪保护范围和城市洪水风险管理区；在满足流域或区域防洪规划要求的前提下，根据城市人口、经济、社会等因素，按照国家有关规程规范合理确定城市不同区域的防洪排涝标准；统筹城市防洪和排涝规划，推进城区堤防、河道、管网、泵站等工程建设，做好防洪和排涝的工程衔接，使二者相互适应。

2、城市防洪排涝的管理措施

城市防洪规划要根据城市防洪排涝现状和任务、职责分工，明确城市防洪排涝预案体系框架内容；在城市防汛指挥机构的总体框架下明确制订防洪排涝的工程调度方案和调度权限，避免出现责任不清、职责不明、管理缺位等现象，强化城市防洪工程调度管理；加强城市防洪排涝社会管理，严格开展洪水影响论证，加强对已有和规划中洪涝水调蓄水域的管理，提出地下空间和低洼地区防洪排涝管理要求，引导城市建设远离洪水风险区域；综合当地经济、工程因素，提出城市防洪规划分步实施意见，有序进行建设。

参考文献

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