铜官山:政府与社区的良性互动

编者按：

2011年，在铜官山撤销街道办刚一年时，《决策》杂志曾以特别策划《去留街道办》予以关注。三年后，本刊记者再访铜官山，一开始想以社区减负的角度透视其社区体制改革，但随着采访的深入，发现铜官山已经跳出社区，在社区之外的诸多领域展开了创新。

改革四年以来，铜官山人不断试错前进，点滴进步，点滴积累，一个问题一个问题去解决。解决一个问题，巩固一项机制，转变一种观念。不断的改革和优化终于形成了今天这样一个良性循环的系统，而社区减负也成为其一系列改革红利之一。

8月底，当记者来到铜陵市铜官山区阳光社区时，书记周云正在社会组织孵化中心与社会组织的负责人座谈。社区干部能腾出时间了解社情民意，而不再疲于应付条块下派的任务，源于一场始于今年5月份的旨在减轻社区负担的“三减一加强”专项行动。

9月初，民政部社区建设司专家组成员宋庆华，再次来到铜官山，与社区办工作人员一起商讨“参与式治理”具体项目的实施。

无论是上一级政府主动为社区减负增效，还是向下的旨在培育社会力量的参与式治理，都指向一个主题――社区综合体制改革的深化。

相对于四年前撤销街道办引发的外界集中关注，今天铜陵市推进的“三减一加强”和铜官山区的“参与式治理”虽不那么具有眼球效应，却极具深远意义和可持续价值，在这个缜密的改革路径设计中，两者互为推动，公共管理职能的实现和社区自治，当然还有社区减负，成为其自然而然的一个结果。

作为顶层再设计

的“三减一加强”

铜官山改革不同于其他地方之处是社区改革在整个政府治理体系改革中产生了撬动效应。

“社区综合体制改革是整个城区社会管理的创新，不光社区在改，社区改的同时政府也在改。这是一个系统，社区变了，政府运行方式也要变，职能部门的工作方式也要转变，如果你不转变，仍旧以过去管街道的方式去管社区，只会把社区变回街道。”铜官山区政协副主席、区政府办主任都斌告诉《决策》。

正是基于这样的考虑，今年5月份，铜陵市开展了“减牌子、减考核、减事务、加强社区党工委”的“三减一加强”专项行动。

据了解，铜官山一个社区之前平均承担280多个事项，挂牌60多个。减负之后，事务减了将近一半，牌子只挂“社区党工委”、“居委会”和“社区公共服务中心”三块，考核只剩“社区工作目标管理考核”和“文明创建考核”两项，社区负担大幅减轻。

“三减一加强很通俗很实在，说起来上升不到模式和理论的高度，但它是社会治理体系的再造、完善和细化，是一个顶层再设计。退出去的公共服务职能势必要购买服务，或减掉形式化的东西，倒逼政府转变职能。唯此，减负才能真正的走出反弹。”区委书记昌红梅说。

为防止减负反弹，铜官山正在开展政府职能部门公共服务的改革，目的是整合、融合部门的公共服务与社区的公共服务。

在昌红梅看来，社区工作最核心的是提升服务，公共服务基本到位，做到不欠账。“提高公共服务水平，拓宽公共服务的面，均等化公共服务比单纯强调自治要重要得多，而且政府资源下沉客观上也推动了社区自治和社会力量的发展。”昌红梅说。

作为社区负责人，周云的观点与昌红梅不谋而合：“社区治理并不是去行政化，而是提升服务，去行政化不是目的，很多部门进社区的工作也是为居民服务，两者不矛盾。以前社区就几万块钱经费，几个人在那里忙活，现在经费几十万，几十个社区工作者，服务老百姓的能力大大加强，公共服务与社区自治并非两张皮。”

4年前，铜官山撤销街道办引发了“社区再行政化”与社区自治关系的质疑，今天在铜官山这显然已经是一个没有多大讨论价值的话题了。

在铜官山区领导看来，改革最大的红利不是社区减了多少负和社区资源增加了多少，而是人观念的转变和社区干部工作方式、工作能力的提升。

“之前我在街道任副主任，虽然也跟老百姓打交道，但更多是把社区干部叫来，把事情分派下去，是被动的。现在到社区，方方面面的改革和变化逼着你学习和思考，个人收获很大。”周云告诉记者。

天井湖是铜官山18个社区里唯一一个书记和居委会主任不是一肩挑的社区，这源于社区书记高鹏的建议。“我刚来时就建议不搞一肩挑，为的就是让政府的意志和职能与社区自治之间相对有个空间。比如居委会想成立什么组织，做什么事情，由居委会主任跟我说，党工委开会讨论再向上申请汇报，应该是这么一种关系。”高鹏说。

采访期间，给记者印象深刻的一个细节是，社区干部的视野早已超出“减负”，开始思考更深一层的东西了。

参与式治理的潜移默化

3月11日上午，在铜官山区政府的一间会议室内，社区干部和专家展开了一场经验与理论的对话，来自5个社区的主要负责人与北京参与行动服务中心的专家就社区综合体制改革进行了激烈讨论。

随后的几天里，社区干部陪同专家组成员走访调研社区，每场调研结束，双方都就具体议题展开座谈。几天磨合下来，一个集改革经验和专家智慧二者精华的参与式治理项目正式启动。这场对话源自铜官山对另一个对话的重视。

“在实际工作中，社区工作者有个困惑，我们政府在上面使劲喊，居民和社会组织却不知道怎么做或者兴趣不大，不能有效互动。”铜官山区民政局局长姚学明告诉记者。

在都斌看来，“参与”是社区体制改革“最重要的一个基础和前提”，参与不光是居民和社会力量参与到公共治理中来，政府也参与到社会力量的成长中去，互相不断磨合，同时各取所长、所需。在这个过程中各种参与式的理念、规则和机制逐渐形成，并扎根到社区工作和政府的运行方式中。

参与式治理的第一阶段是参与式治理能力的培训，培训对象有区政府工作人员、社区负责人和社区工作者，有的社区还邀请社会组织负责人和部分居民参加。

“它不是手把手教你怎么治理社区，更多的教给你一些理念和工具。让你怎么跟居民沟通，怎么组织开展活动，怎么开会。以前讨论一件事情，是我们在上面，他们在下面坐着，现在是大家围成一个圈，让每个人都讲话。”铜冠山区社区办工作人员周若琼介绍说。

这场培训也“颠覆”了高鹏的一些工作理念和方法。“完全不一样，过去我们一般是把方案制定好，然后喊大家来讨论，提修改意见，现在是‘你们想怎么搞’，然后头脑风暴，在对话、争论和妥协中达成决策。”高鹏感慨地说到。

在天井湖社区居委会主任潘美香看来，培训最大的价值在于教居民怎么自治。“这些自治工具和议事规则看似细微末节，其实很关键。说白了，就是教你怎么民主怎么集中。我们的理念也变了，每个人都是重要的，你的发言都是有价值的。”潘美香说。

培训的价值固然不容低估，最丰富的治理创新永远在课堂之外。采访期间，天井湖社区参与式的纠纷调解和自治拆迁给记者留下了很深的印象。

每遇到纠纷，社区先把所有的利益相关者召集到一起，再邀请律师、法官和相关专家等专业人士，有时候还邀请记者过来。“什么事情都摆在桌面上说，有专业人士的意见，有媒体的监督，结果大家都很满意。很多事情让居民自己参与进来，不管结果怎么样，他心服口服，更重要的是有了参与感。”潘美香说。

天井湖有个老旧小区还不到拆迁的标准，但居民要求拆迁的意愿强烈。为此，社区组织居民选了5个人成立自管小组，由他们和政府谈判，规划、国土等部门过来测算后，详细解释拆迁标准和政策，然后由自管小组向居民解释为什么不拆迁。

高鹏称这类纠纷调解小组和自治拆迁小组为临时性社会组织，既解决了问题，又减轻了社区的负担。这类有明确议题的临时性社会组织在政府与居民之间营造了一个缓冲空间，政府面对的不再是原子化的怒气冲冲的个人，居民也找到了与政府对话表达诉求的渠道。

无论是参与式治理能力的培训，还是社区在实际工作中参与式治理的实践，既培育了居民的自治能力和社会力量，也提升了社区干部和社区工作者治理社区的能力，社区的负担大为减轻。参与式治理最需要的是常态化的载体和平台，有生长能力、可持续的载体无疑是社区社会组织。

培育社会组织

“糅合”了什么？

在姚学明看来，社会组织的培育和发展对于提升居民自治和加强公共服务是“一个保障”，说到“保障”时，她特别停顿了一下，以示强调。社会组织对于提升居民自治这个作用自不用说，为何政府的公共服务需要它来保障呢？

采访期间，几个社区的负责人都告诉记者，现在居民可以分为两种，政策需求群体和非政策需求群体。前者需要的是通常意义上的公共服务，职能部门通过在社区的公共服务中心就能基本满足他们。而随着社会阶层的多元化，居民的需求呈现差异化，很多时候他们需要的不是政策，而是一些个性化的需求，但他们也求助于社区。社区的精力和资源有限，要满足这个群体的需求，唯有培育社会组织。

另一个动力则是街道撤销以后，政府、社会以及居民对社区的需求，或者说社区承担的责任比过去的街道和社区都要重，光依靠政府资源显然难以为继。

与全国多数城区一样，专业化、市场化的能独立承担公共服务职能的社会组织在铜官山还是不多。那就回到一个最根本的问题，如何培育和扶持他们？

2013年，铜官山全区健康体检18399人，投入1755万元购买基层社区医疗卫生服务；投入135万元开展居家养老服务；投入1877万元推行社区基础性物业管理服务。此外，城建、市容环卫包括民政的一些项目全部拿出来向社会购买服务，社区里的一些小项目比如关爱精神病、关爱空巢老人、关爱重病患者等十几个项目，都交给社会组织。

“必须要让社会组织在成长的过程中有一杯羹。它要运转，政府必须要给项目，通过项目给资金。项目化扶持既提升了其服务能力和专业能力，又锻炼了队伍。如果有序引导，社会组织的目标和政府的目标是一致的，就是共同把大公共服务这块蛋糕做起来。”都斌告诉《决策》。

都斌所说的项目化扶持就是过去几年铜官山着力推进的社会服务项目化。具体来说，就是把公共服务职能项目化、清单化，然后通过公开竞争、择优的形式把它市场化、社会化。

“这个是真正落到实处了，而且是我们所有各项工作的一个糅合！这里面不是简单的培育社会组织，还有政府职能的转变、观念的转变、公共资源供应方式的转变。政府把一些治理的职能剥离出去，社会组织参与到政府治理中来，互相之间为了一个共同的目标不断沟通磨合，共同成长。”昌红梅告诉《决策》。

这个“糅合”可以概括为“两个市场化”和“两个倒逼”，政府将服务项目化，再通过政府资源市场化的方式培育社会组织，倒逼政府转变职能。同时社会组织在获取政府资源的过程中也有一个市场化，社会组织之间会有竞争，优胜劣汰导致繁荣，倒逼社会组织不断的规范化、专业化成长。

值得一提的是，撤销街道以后，变大了的社区也促进了社会组织的繁荣。“社区变大以后，辖区内可供利用的资源多了，社会组织也变多变大了，参与的人也多了，资源产生一种聚合效应。特别是辖区的社会组织之间也会产生竞争，专业性和能力得到提高。”螺狮山社区书记何旭容告诉记者。