PFI项目融资:英国和日本模式的比较研究

内容提要 本文对英国和日本的PFI项目融资模式进行了比较研究，一方面总结了它们的共性，即PFI的内涵；另一方面，分析了两种模式在管理体制、资金支持、项目监督、专业咨询等方面的特点与差异。同时，指出了两国的成功经验对我国推广PFI的启示。

关键词 PFI 项目融资 融资模式

PFI(Private Finance Initiative)是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，通常被称为“私人主动融资”、“私人融资计划”或“私人资本融资”等，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它一改由政府负责提供基础设施的传统，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进PFI后对其大力推广，还在1999年以《PFI推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到十年的时间里，日本的PFI事业迅速扩张，取得了良好的经济效益和社会效益，成为日本基础设施建设的重要力量。研究英国和日本的PFI模式并借鉴它们的经验，对促进我国基础设施建设具有现实意义。

一、英国和日本模式的共性：PFI的内涵

由于日本的PFI模式是从英国传入的，所以，日本和英国在PFI的基本特点、原则、运作方式和运作程序等方面存在着很多共性，这也是PFI的基本内涵。

（一）PFI运作的特点

一是项目主体与资金来源一般为本国私营企业及其组合。二是项目管理方式灵活，政府可对项目进行更为有效的控制。对于PFI项目，政府仅根据社会需求确定最终产品和最终服务，对于项目的建设方案、土地提供方式运行收益分配等都在项目进行中与私营企业协商确定，政府不出让PFI项目的所有权，可随时检查项目的工作进展。三是实行全面的制，项目开发建设更安全。PFI项目公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中广泛应用各种关系，并在投标书和合同中加以明确，确保项目开发的安全。四是特许期满后项目运营权的处理方式灵活。PFI项目到期后，私有企业可继续拥有和通过续租的方式获得运营权，以弥补合同期内收益的不足，或继续提供优质的社会公共服务与产品并获取适当的利润。因此，PFI与传统项目的区别在于：PFI项目中，政府不再购买公共项目的建筑工程，而是购买它最后的效用即公共服务。因此，不必以传统方式介入项目的建设过程，可以从传统模式的复杂的全过程开发解脱出来，去规划更多的项目。同时，使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。另外，私人部门在PFI中获得的不单是某一环节的效益，而是长期回报。这样就实现了政府公共物品产出中的资源配置、效率和产出的最优化，还可以政府弥补财政预算的不足和有效转移、分散基础设施项目投资风险。

（二）PFI运作的原则

为确保公共事业建设顺利进行，在实施公共产品PFI的建设过程中，应遵循以下几条原则。第一，坚持公平性原则。要有效利用民间的资金、技术和经营能力来提高公共产品的供给效率，只有坚持公平竞争才能有效发挥竞争机制优胜劣汰的作用，为优秀民间企业的脱颖而出提供条件。第二，坚持透明性原则。从公共项目草案的制定到正式方案的形成，以至于公共项目全过程，都有必要保持高度的透明性，做到信息收集公开化、信息及时化，令工程设计质量、工程进展以及管理过程置于公开评价和监督之中。第三，坚持效率性原则。这要求尊重民间企业在公共设施的设计、建设和管理上的自主性和创造性。

（三）PFI运作的方式

PFI主要有三种运作方式。第一种是公共服务提供型。私人部门建设和运营公共设施，通过向政府公共部门提供公共产品或服务获取回报，收回投资，这种方式最能体现PFI的基本理念，广泛用于医院、监狱、道路、公共信息系统建设等领域。第二种是独立投资回收型。根据政府的许可，私人部门建设、运营公共设施，利用公共设施使用的付费所得收回投资。政府不进行资金投入和支持，全部投资由私人部门独立承担。例如公立医院的停车场、桥梁、博物馆，设定收费的上限，由私营企业自由经营，独自承担风险。第三种是公私合营型。由公共部门和私人部门建立联合体，以私人部门为主导，公共部门对项目的非经营部分给予一定的补助，项目由私人部门来运营。这种类型的公共产品一般很难直接通过产品的使用收费收回投资，投资回报依赖于公共产品的多品种开发或再开发。

（四）PFI运作的程序

PFI融资的运作程序比较复杂，可以多达几十个步骤，经过归纳可以总结为以下几个阶段：一是可行性分析。由政府部门根据发展规划和社会需求确定若干个满足这种需求项目的初步方案，并对这些方案的内容、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估，以确定该项目能否应用PFI模式。二是谈判签约。由政府部门通过招、投标来确定项目开发主体，然后从技术、财务、法律等角度审查主体的开发能力并进行谈判，建立和完善合同条款，明确政府和私人部门在合同中的权利和义务。三是开发运营。由PFI公司筹措资金、组织设计、确定承包商施工、聘请项目监理，完工后进行项目运营管理等。政府的主要职能是依据合同提供各种支持、协调和监督。四是转移终止。PFI公司办理转移、清算等事宜，PFI公司解散，公共项目由政府接管运营。

二、英国和日本模式的特点与比较

（一）管理体制

英国政府围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范PFI项目的管理和控制，形成了一个公开、透明、高效的政府管理体系。其中，OGC(Office of Government Commerce) 进行PFI政策提案；PUK(Partnership UK)和PRG(Project Review Group)为项目提供资金支持；GP(Gateway Process)，DA(District Audit)和4P(The Public Private Partnership Programmer Ltd.)对项目进行监督。这些机构在设置上相互独立，在职能上又互相联系，它们共同作为PFI项目监管机构，指导和规范项目实施。财政部下设的OGC代表英国政府管理PFI项目，它首先通过对公共项目的调查、分析和与私人部门的交流，规划PFI的发展思路，提出PFI的推广领域和基本方针，最终形成一系列政策草案，通过财政部提交中央政府，由中央政府进行讨论和决策。其次，它致力于PFI项目标准化运作研究，召集各方专家和政府官员研讨PFI合同的标准模式和项目标准流程，出台PFI项目标准运作指导性文件。三是积累项目运作的经验，向PFI项目关联主体提供技术性建议和有统计数据。可见，OGC既是一个行政机构，又是一个咨询机构，它出台的文件具有较高的权威性，在一定程度上代表了政府未来的政策取向。

日本政府和社会各界从多个方面加强对PFI项目的管理，形成了包括事业推进、资金支持、事业监督和专业咨询四个方面的管理体制。 根据《PFI推进法》，日本政府下设PFI事业推进委员会，委员由首相挑选任命。推进委员会的职责与英国的OGC相似，主要包括：调查日本PFI事业的实施状况，分析、审查私人部门的意见；向社会有关PFI实施状况、法律、税收等情况；向有关机构提出促进PFI事业改革与发展的政策建议；协助政府扩大对PFI事业的宣传和影响，促进社会民众对PFI事业的理解。PFI事业推进委员会对日本PFI发展意义重大，很多政策、法规、建议都是由它提出的，它引导着日本PFI事业的发展方向。

（二）资金支持

英国的PFI项目资金主要来源于PUK和PRG两个机构。PUK是2000年由政府和私人机构共同出资设立的一个新组织。PUK是一个完全独立的组织，有自己的收入，可以独立进行决策和招募人才，并独立使用资金。它的作用主要体现在两个方面：对PFI项目前期论证及谈判提供支持，以及协助OGC进行政策提案和项目标准化。PUK是PFI项目组的固定成员，向项目组提供技术、法律、政策知识支持，同时也向OGC提供知识支持和标准化建议。PUK与政府部门共同承担项目开发前期的费用，它承担的金额可达到前期费用的1/3至2/3。作为投资回报，PUK的收入主要来源于中标者的项目开发预算和顾问费用。PRG是代表中央政府向PFI项目进行资金援助的机构，管理中央政府给予的无偿资助或无息、低息贷款，它的成员由地方政府官员组成。PFI项目主体向PRG提出资金援助申请，由PRG进行审查并确定资助金额。

日本对PFI项目进行资金支持的主体较多，包括政府、银行及其他金融机构、税务部门等。政府的资金支持形式为无偿资助，其资助范围包括两个方面：PFI项目前期的调研费和项目开始实施后的补助费。银行及其他金融机构对PFI项目的资金支持包括无息贷款和低息贷款两种形式，日本政策投资银行、日本都市开发推进机构、港湾整备特别会计等机构都向PFI项目提供无息贷款，同时，日本政策投资银行也向PFI项目提供低息贷款。税务机构根据税种不同，对PFI项目进行不同程度的税收减免，国有资产管理机构也不同程度地将国有资产向PFI项目无偿或低偿租赁，这在一定程度上都减少了项目的资金负担。

（三）项目监督

英国监督PFI项目的机构有GP、DA和4P，它们功能相似，各有侧重。GP是英国公共事业监督、审查机构，其主要职能为发起项目、选择运作方式、签订合同和审查项目。GP有权随时终止项目的进行，直到满足有关条件。目前，GP已经对上百个项目实施了调查和监控，得到各级部门的支持。DA是中央政府下设的独立机构，代表中央政府对地方政府的PFI项目进行监督和审查。DA只针对PFI项目进行审查，审查结果是PRG对PFI项目是否进行资金支持的主要参考依据，如果DA认为项目可行性不高，这样的PFI项目就不能被中央政府认可，也就很难从PRG得到资金支持。4P是由各地方政府联合设立、负责在PFI项目实施过程中对地方政府提供支持的组织。它具体职能为：对新的PFI项目提出运作思路；对PFI项目运作经验较少的地方政府提供标准化服务；对地方政府进行知识支持；与中央政府保持密切联系，向地方政府传达中央政府的方针、政策。

日本对PFI项目的监督不像英国有专门的机构负责，它的各省、院、厅以及地方公共团体有权对其发起的PFI项目的实施状况和服务质量进行监督。在监督、检查过程中，需要聘请外界专家收集项目实施状况及服务质量的相关信息，并根据外界专家的意见判断PFI项目实施与合同规定有无背离，有权要求不合规定的项目进行更正或终止合同。在发起PFI项目时，都首先成立专门的管理机构，管理机构一般为3-5个专职人员，负责组织和协调项目前期调查、项目招标、中期检查等工作。同时，PFI项目是否符合政府补助金的条件，需要经过其主管部门的评估确认，政府据此决定是否对该项目提供政府补助金。

（四）专业咨询

英国参与PFI项目的各机构都具有专业咨询的职能，不管是OGC，还是PUK，或者GP、DA和4P。其中，PUK的作用体现最明显，主要表现在两个方面：一是对PFI项目前期论证及谈判提供支持。PUK是PFI项目组的固定成员，对任何PFI项目都有权作行使发言权，并向项目组提供技术、法律、政策等知识支持。二是协助OGC进行政策提案和项目标准化。4P在PFI项目运作过程中主要为地方政府服务，发挥作用巨大，被称为地方政府的OGC。

日本不像英国有专门的咨询机构负责，它有很多专业从事大型工程项目管理及PFI项目咨询的管理顾问公司，如三菱综合研究所、都市经济研究所、佐藤综合计划等，都可以提供专业咨询服务。在PFI项目确定前的调查阶段，发起机构会委托管理顾问公司对项目条件和前景进行分析和评估；项目确定后，发起机构会聘请有关专家举办PFI学习班；在项目实施阶段，也需要聘请管理顾问指导PFI项目的实施，同时发起机构需要聘请外界专家对PFI项目进行监督和评价。通常来说，PFI项目在不同阶段的咨询服务由不同的顾问公司或外部专家负责。

三、英国和日本的经验对我国的启示

日本从英国引入并大力推广PFI，原因在于PFI能够将风险由政府公共部门转移给私人部门，发挥私人部门技术和管理上的优势和市场竞争机制及创造力，有利于经济、高效地推进公共设施的运营，降低项目成本，缓解公共财政压力，提高公共产品的供给效率。英国和日本在PFI方面共同的经验是有科学、明确的PFI运作原则、方式和程序，以及专门的管理机构和法律、政策保障。目前，我国政府机构中没有专门管理 PFI项目的机构，更没有专门的政策、法律，这使得PFI项目缺乏有效的担保机制，从银行取得贷款难度很大，同时由于机构职能划分不清，导致对PFI项目管理的混乱和低效。从英国和日本的经验来看，我国推行PFI必须进行专门管理，构建良好的PFI法律政策、资金支持和监督体系。近年来，尽管我国政府加大了对基础设施的投资力度，但仍不能满足社会经济对基础设施的需求，尤其在政府资金短缺的中西部地区。我国运用BOT模式建设基础设施的经验以及与此有关的法律及政策，如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及中国BOT项目政策框架等，为PFI在我国的运用奠定了良好的基础，而且大量涌入中国的国际资本和闲置的民间资本还没有得到充分利用，这些都成为我国推行PFI融资的有利条件。结合我国的实情，借鉴英国和日本的经验来构建我国PFI项目的管理体系，可以避免走弯路和提高效率。

当前，我国基础设施投资的管理模式、投资主体、资金来源过于单一。因此，首先，我国应效仿英国的OGC和日本的PFI事业推进委员会，建立专门的PFI领导和推广机构及相关的行业组织，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PFI推进机构和行业组织共同构成的PFI项目运作管理模式。学习日本，发挥工程建设和咨询机构在PFI推广和专业咨询方面的作用。其次，我国应效仿日本的《PFI推进法》，建立健全针对私人资本投资公共事业的法制建设，明确规定私人资本可以进入的公共领域的范围、运作方针、相关的权利和责任、政府的审批机构、支援条件、行为准则，以法律形式保障私营经济投资的权利。第三，加强政府的政策支持，在财政、税收和贷款担保等方面对PFI进行支持。日本政府曾为长期信用银行对基础设施风险企业的贷款提供过80%的金融担保。我国政府应重点考虑对PFI的参与主体实施优惠的税收政策，并通过金融体制改革和其他多种措施来保障民间资本的融资和投资。第四，进行投融资体制改革。我国应学习英国的资金支持模式，扩大资金来源，实现投资主体多元化，积极推进投资领域市场化进程。同时，学习日本的经验，改变政府与银行之间的关系，加强银行等金融机构对民间主体的支持，同时加强政府对民间主体的贷款担保。

（作者单位：西安交通大学经济与金融学院）

参考文献

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