PFI项目及其在我国的应用环境分析

内容提要 本文在研究PFI项目内涵及特点的基础上，分析了PFI项目的优势所在；然后，从融资体制、民营经济实力、法律政策环境和相关理论四个方面的分析了PFI项目在我国的应用环境，从而论证了PFI项目在我国推行的可行性。

关键词价值管理 PFI VFM

PFI（Private Finance Initiative）项目既能激励私营部门为社会提供低成本高质量的公共产品，又有助于政府解决工程管理的低效率和政府资金的短缺的两大问题，因此它是最近几年在国外发展得很快的一种民资介入公共投资的模式。本文主要对PFI项目特征及其应用环境进行了分析。

一、PFI项目的发展概况

（一）PFI的发展历程

PFI产生于英国。在20世纪80年代，英国经济长期低迷，财政困难深化，公共服务的质量显著低下，在此背景下英国私人资本开始逐步进入传统政府垄断的公共项目领域。1989年英国首相Major在财政会议上宣布，政府将继续鼓励私有资金融入政府公共项目建设，并将保证进一步为引入私有资金进行公共项目建设提供更有利的外部条件和更优惠的政策保障。1992年11月，英国大臣Norman Lamont提出PFI概念，这是在形式上和内容上对私有资金进入公共项目建设的进一步规范化。1997年5月，英国工党当政，布莱尔政府继续推行这项由保守党出台的PFI政策，并将PFI政策制度化、程序标准化。

PFI在其发源地英国运用得最多也最为成功，在芬兰、瑞典、葡萄牙等国也得到了很好的发展。日本对PFI也很重视，于1999年7月在国会上通过了《PFI推进法》，在亚洲率先以法律的形式肯定了PFI模式。从英国和日本两国来看，PFI主要用于基础设施领域如公路、桥梁，社会福利领域如学校、医院，环境保护领域如公园等，具体内容见表1。适于采用PFI的领域主要有:能源、化工、林业、房地产、监狱、医院、水处理、铁路、交通等。目前，PFI项目在我国主要处于理论探讨阶段，实际应用的项目还很少。

（二）PFI的含义及特征

不同的学者对PFI的定义存在不同的解释，其中英国学者的代表性观点有：

1.PFI是一种将私有资金和技术融入以往由公共部门负责提供的项目的方式，这些项目包括学校、医院、道路、水利设施等，在PFI项目中，私有部门通常会拥有项目的经营权，公共部门则在规则制定等过程中扮演重要的角色。

2.PFI就是利用私有资金来开发公共项目，并使公共设施的提供者承担项目整个生命周期成本以及运行阶段的责任与风险。

3.PFI是一种机制，在这种机制中，私有机构能够把他们的先进的管理方法、融资模式以及创新的技术应用于公共设施的建设中，公共部门也能够保证获得更高的资金使用效率。

我国学者丁士昭认为PFI是利用私有资金的总概念、总模式，它涵盖了BOT、TOT、ABS、DBFO等模式。

结合PFI的特点和运行程序，本文认为PFI是私人机构的资金参与公共项目建设与运营的一种公共项目产出方式，在此种模式下政府部门的职能仅限于对公共项目的建设规划和PFI项目的确定，并不具体管理和运营工程项目，公共项目的设计、投资、建设和运营工作由私人部门组成的特别目的公司SPC（special purpose company ）进行；政府通过最终购买私人部门提供的服务来实现政府公共产品产出的资源配置最优化以及效率和产出的最大化。

PFI的基本运作原理如图1所示。PFI是PPP（public-private partnership）的形式之一，在理论上也是一种采购和合同的形式，其特征有：

（1）公共部门和私人部门长期的契约关系

（2）经营者提供固定资产（capital asset）和设施管理

（3）一个单一的整笔支付

（4）经营者提供DBFO(Design Build Finance Operate）

（5）合理的风险分担

（6）税收而不是资产（在资产负债表中）

（7）通过信用进行主要控制

传统的公共项目开发方式和PFI存在比较大的差别（见表2）。

二、PFI项目的先进性分析

2002年，英国的NAO（national audit office ）对PFI项目的一次公众调查中，81%的公共部门的项目经理认为他们的项目实现了资金价值（VFM）。只有4%的项目经理认为他们的项目没有很好的实现资金价值，还有15% 认为刚刚实现。英国HM Treasury (2003) 的一份颇具影响力的报告指出，公共部门在传统运营模式中，70%的项目延期交付，而且73%的项目超出预算成本，而88%PFI项目按时或者是提前移交，并且控制在成本范围内。

从以上几组调研数据可以看出，PFI有很好的实施效果，并得到了专业人士的认可。PFI能够取得成功，是与其先进性分不开的。PFI项目的先进性可以从以下三个方面进行考察：

（一）风险转移

这是PFI项目最具特色之处。一般来讲，在政府投资项目中，往往很难在建设成本和运营成本之间做出权衡，而PFI项目则可以将项目的超支风险和长期维护风险真正地转移到私有机构。

另外，由于政府支付给承担PFI项目投资方的租金或使用费是根据该项目对社会的效用来确定的，虽然通常在合同中划定了封顶和保底线，但投资方的收入仍与该设施对社会的效用挂钩，即效用越小，收入就越少。因此，它也承担着设施使用率的风险，这就迫使他们必须准时完工，并按一定标准来经营和维护所承建的设施。这样，项目的工期与质量风险也转移到了私有机构。

（二）降低成本，提高公共项目的效率和质量

由于PFI项目在建设期间是没有任何收益的，项目的利润全部依靠项目建成之后的运营收入。所以与传统的政府公共投资项目不同，PFI项目更关注的是项目的全寿命周期费用。从目前国外已实施的项目来看，由于私人企业的筹资结构合理、管理科学有效，项目平均建设成本降低额在10%以上。同时，由于政府不参与项目的建设和运营管理，还可减少政府机构人数，节省各项开支。

英国与日本PFI项目的实践显示，PFI项目实施总成本远低于传统模式下的总成本，私人资本参与公共项目投标，以中标为目标，较低成本的价格核算是中标的前提。为了得到政府特许权，在计划的创意和成本价格方面，私人资本会尽量高效。政府根据PFI项目达到市场测试标准的情况，对私人资本进行奖惩，这种机制起到了提高公共项目投资效率的作用。

（三）对私有机构的激励功能

采用PFI项目，公共设施的投资、建设与管理由一个公司法人来完成，责权利统一，调动了私人机构投资的积极性；私有机构可以通过和政府部门的谈判，确定政府和相关部门的收费标准，并获得政府的支持，帮助协调各方的关系，确保项目建设顺利进行，同时拓宽私人资本发展空间。

总之，公共项目采用PFI方式是集设计、建设和运营于一体的建造管理模式。它不仅扩大了投资渠道，缓解了政府建设资金严重短缺的压力，充分发挥了私营部门先进的技术与管理经验，而且使得投资风险由政府独立承担转变为政府与私营部门合理分担风险。更为重要的是，政府能从繁琐的工程项目管理中解脱出来，集中精力进行宏观控制，从而大大提高政府工程管理的效率。

三、 PFI项目在我国的应用环境分析

随着我国经济的高速增长，基础设施投入需要进一步加大，而资金短缺是公共项目建设中的普遍现象。2005年我国的财政收入是31649.29亿元，财政支出是33930.28亿元，财政差额是负2280.99亿元。从2000年到2005年我国平均财政差额约为负2577.24亿元。如此巨大的财政差额，政府面临巨大的投资压力。在这种情况下，对民间资本进入公共项目投资领域的讨论越来越多。PFI项目可以在不增加政府财政支出的情况下，增加公共项目的建设和维护资金，在目前的情况下，采用PFI方式进行融资并进行相应的项目管理无疑是一种较好的选择。

（一）融资体制改革

改革开放后，我国的投融资体制开始从单一的财政投融资向旨在强化投资主体的风险和效益意识的债务融资并最终朝着以市场为基础的多元化投融资体制转变。首先，国家在公共项目领域进行了一些试点性的改革，对某些项目放宽了投资主体资格的限制，允许一些国外企业和国内非国有企业(国外资本和国内非国有资本)进入公共项目投资领域。其次，国家先后批准成立了为数众多的融资机构，建立起以银行信用为基础的多渠道、多方式、多工具的融资信用体系，加快了证券市场的建设，这也为私人部门融资提供了更多机会和渠道。

从银行资本来看，1998年1月1日，中国政府取消了国内银行贷款限额，这表明政府鼓励国内银行按照商业银行模式经营业务，为PFI项目融资提供了良好的制度条件。另外，我国已经于2001年11月加入世界贸易组织，按照我国政府的承诺，我国金融市场逐步对外开放，国际商业银行已开始大举进入中国金融市场，他们可以为PFI项目提供专业化的金融服务。

（二）民营经济的发展

“十五”时期是我国民营经济地位和作用发生历史性变化的五年，民营经济已经成为国民经济的重要组成部分、增加就业的主要渠道、国家税收的重要来源和对外贸易的生力军。从民营经济在GDP中的比重来看，2005年，民营经济在GDP中的比重已经由2000年的55%增长到65%左右。内资民营投资总量由2000年的13807亿元，增加到2005年的53193亿元，平均每年增长29.1%，高于同期全社会固定资产投资20.2%的增长水平。可见，民间资本在可投资总存量上具备了充分的积累，下一步所需要的就是寻找合理的投资渠道和寻找更加稳定与丰厚的投资回报。

（三）法律政策环境的保障

2001年12月，原国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》就鼓励民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设。

2004年5月，建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，通过“特许经营”方式，市政公用事业的城市供水、供气、公共交通、污水处理等行业走向社会，不仅弥补了政府建设资金的不足，也提高了市政公用设施服务的质量。

2004年7月25日国务院了《关于投资体制改革的决定》，指出各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。

2005年2月，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号），允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，允许非公有资本进入垄断行业和领域，允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，允许非公有资本进入社会事业领域，允许非公有资本进入金融服务业等七个方面。这就放宽了非公有制经济的市场准入，使得民营资本的投资领域不断扩大，极大地激发了民营资本投资的积极性。这项政策从宏观上解决了民营企业的行业待遇问题。

2007年3月16日历经13年反复酝酿、讨论和审议的《物权法》终于在十届全国人大五次会议上获得表决通过。该法案规定：国家、集体、私人的物权和其它权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。该法将为民营企业在法律上成为真正平等市场主体铺平道路，同时私有财产得到保护还会激励民营企业家的投资热情，使更多的民间资本可以投入到我国的急需的行业和领域中来。由此可见，PFI项目在我国发展的宏观政策环境已经具备。

四、结论

积极促进PFI项目的发展对解决我国的财政资金紧张，提高公共项目的效率和质量等问题都会起到重要作用。我国已经基本具备了PFI项目发展的宏观环境，进一步推进的工作应该倾向于技术层面问题研究，如PFI项目合同的管理、SPC的组建及运营等。只有这样才能更好的保障PFI项目在我国的顺利推广和应用。

（作者单位：天津理工大学）

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