PFI在公共项目融资中的运用

【摘要】目前国内对城市建设的投入是逐年加大，基础设施的大量建设拉动了需求，促进经济的发展，同时也带来产出的低效率等问题，资金不足是尤为重要的制约瓶颈。文章介绍了成功推行PFI的海外国家在推进过程中颁布的法律、设立的组织机构、涉及的广泛领域，以及有益的经验和争议。在分析中国目前的经济形势基础上，对中国在公共项目开发运营中推行PFI方式的可能性和必要性进行了探讨与研究，提出了PFI在我国的适用领域，并提出了导入PFI的建议。

【关键词】 公共项目 PFI 政府机构 民营部门 合作

PFI（Private Finance Initiative）是私人主动融资，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式，PFI是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式出现。本文通过介绍成功推行PFI的海外国家在推进过程中颁布的法律、设立的组织机构、涉及的广泛领域，以及有益的经验和争议，立足于我国的实际状况，具体对我国在公共项目开发过程中，引进PFI 融资模式的必要性以及PFI的运作模型进行探讨，以期促进PFI在我国的发展。

一、国外推进PFI的动态

英国推进PFI的成功要素在英国应用PFI的项目涉及的领域非常宽广，在交通运输领域包括高速公路、新型有轨电车、航空港、地铁等项目，在卫生保健领域包括保险，医院、护理设施、老人院等项目，在教育、文化领域包括中学、高等院校、公立大学、美术馆、博物馆、图书馆等项目，在行政设施领域包括政府办公楼、住宅、驻外公馆、消防署、警察署、税务署等项目，在情报信息领域包括国民保险情报系统、税务系统、电子邮件信息系统、劳务招聘情报系统、邮电服务自动化系统等项目，在国防领域包括直升机飞行训练模拟演习装置、防卫通信设施、训练设施项目，在其他方面包括自来水供应、污水处理、刑侦所、监狱、社区服务中心等项目。英国推行PFI的成功要素中，一是以政府的角度建立了强制性的体制和政策，并设立相应的权力机构实施推进。二是在PFI理念共同理解的基础上，对如何获取最大资金价值（Value for Money，VFM）进行深入的研究，并有效地贯彻实施，具体体现在公共部门与民营部门之间风险的合理分摊、生产产量的详细说明、合同的谈判与签订、竞标过程如何进行、以及相关情报信息的公开程度等方面。三是切实保证PFI实施的专业化和全过程的公正透明，并以国家审计部对PFI项目中的税金利用、资金价值VFM的计算结果、投标竞争的程序和评价方法、评价结果等进行严格的监督审查，并向公众公示审查的结果。

加拿大推进PFI中建立有效组织机构。目前在公共项目的建设与运营中主要推行的是PPP，已在联邦一级和一些省份（主要是安大略、BC省、新不伦瑞克和Nova Scotia）成功地建立了公共机构与民营部门之间的合作伙伴关系。安大略省于1996 年就创建了私有化办公室，由一位部长级大臣（未设部长职务）直接领导，下设秘书处，对企业的私有化所引起的风险、机会与挑战进行全面分析，对政府可能接受的私有化方式回答公众咨询，对贯彻实施私有化所需要的必要因素和可行性提出建议。这里的私有化是具广泛意义的，包括建立公共― 民营合作伙伴关系。BC 省是较少的几个在应用PPP 之前设立工作小组（PPP Task Force）进行全面调查的省份之一。数年来BC省政府一直致力于积极推动其下属的城市与地区建立公共―民营合作伙伴制（PPP），鼓励他们从中获得利益。新不伦瑞克省也是建立和发展了公共―民营合作伙伴制（PPP）的省份之一，其政策是所有建立PPP的提案都必须通过特定的标准衡量及核准，保证新不伦瑞克人能从中获得最佳利益。在Nova Scotia省PPP的概念已非常清晰明了，但尚未配套有较好的政策，与其他省份相比，Nova Scotia省对PPP的建立和实施集中在学校建设上。

日本推进PFI状况。为推进PFI设立了相关法则，其应用已对日本基础设施的建设与改善方面，尤其在填补融资缺口和提高公共设施运营质量方面有重大贡献。日本应用PFI的项目涉及到非常广泛的领域与部门。推进的领域与英国、加拿大引入PFI的情况相类似，根据日本颁布的《民间主动融资法》，这些部门覆盖了交通、住宅、文化教育、健康、社会福利、情报信息系统、供热系统、新能源与循环再造、废水及污水处理等领域的项目。日本建设省民间部门的角色和作用，把PFI事业分为3种典型的类型：服务购买型（Service Purchasing）、合资企业型（Joint Venture）和自支持型（Self-supporting）。

推进PFI的一些争议。正在大力推行发展PFI的国家，对PFI/PPP这类新的公共管理方式也存在很多争议。一是社区医疗保健医院、急救中心这类非营利性公共卫生设施如被私人拥有并控制，公众是否能得到优质的公共服务。二是民营主动融资方式可能造成融资成本过高。据英国的案例估计采用PFI的项目其民营资本比传统的公共借贷融资成本要高1-3个百分点。三是项目全寿命周期的总成本可能会大幅增加。澳大利亚伯明翰市当初建8所公立学校需2亿英镑，后建成十所公立学校花费6.5亿英镑。四是采用PFI方式的项目前期谈判、招标等交易过程复杂，无论交易的时间还是成本都将大幅增加，而且此类合同一般都是20年以上的长期合同，政府由此可能长时间地被束缚到许多项目合同中，一旦项目的特殊目的公司（SPC）出现问题，政府则需承担全部风险。

二、中国导入PFI的前景分析

1、导入PFI的必要性和可能性

（1）国家经济发展态势。近年来，中国的经济发展一直保持着良好的增长趋势，并对世界经济有着不可忽视的影响。国内生产总值和国家财政收入均在逐年增长，固定资产投资总额也在稳步增加。国内居民的储蓄存款额持续保持上升趋势，显示出存在着巨大的潜在的民间资本市场。

（2）现存问题。在国民经济飞速发展的表象下也透露出一系列严重的问题。国家财政赤字逐年增加；固定资产投资总额中国家预算内拨款已远小于外资、自筹资金和其他比例，而经济发展在全球保护环境和可持续发展的基本理念下，各种配套的基础设施的新建、翻建和维护需求却大幅增长；城市高速公路、高架桥、大型停车场、地下铁路、污水处理设施、医疗急救中心等公共设施和基础设施都正在或亟待建设。这意味着必将存在资金的巨额缺口。

（3）政府的导向。国务院召开促进非公有制经济发展座谈会上明确指出，要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要抓紧研究制定鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。强调“要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”

（4）中国香港特别行政区的推进状况。由于历史的原因中国香港在PFI推进上接近英国的脚步，一些项目已采用PFI方式，付诸实施并已完成，还有一些项目也正在进行中或考虑采用。这些为PFI在内地的推进与发展提供了极好的经验。把PFI 这一新模式引入到中国经济发展中来促进政府经济改革、加快大型基础设施等公共项目的开发建设的时机已趋成熟，从政府到民间，相应的基础平台和准备工作己经建立，政府的政策与导向显示了这种新管理方法进入中国经济发展主流的可能性。2008 年中国北京将迎来奥运会、2010年上海将主办世界博览会、广州将主办亚运会、西部地区大开发和全球化经济的交叉发展，也将极大促进其发展进程。

2、PFI模式在我国的适应领域

PFI项目在发达国家的应用领域总是有一定的侧重，以日本和英国为例，从数量上看，日本的侧重领域由高到低为社会福利、环境保护和基础设施，英国则为社会福利、基础设施和环境保护。从资金投入上看，日本在基础设施、社会福利、环境保护三个领域仅占英国的7%、52%和1%，可见其规模与英国相比要小得多。我国是发展中国家，在各种条件上还不能与发达国家相比。因此，我国在应用PFI模式进行项目开发时，应借鉴发达国家先进经验，同时，结合我国的具体国情进行，重点应侧重于以下方面：中小城市的公路、铁路；供电不足地区的电力设施；边远地区的通信以及新兴城市的市政工程等。

3、导入PFI的建议

（1）以政府的角度建立一个旨在PFI推进的法律体系，包括积极推进法案、推进指南、标准合同文本、担保的方式与担保合同文本等相关的内容，这是至关重要的。民间主动融资的核心思想是民营部门不仅提供多元化的融资方式，而且对相应的公共服务提供的全过程负有责任，公共部门或机构的职责从责任和义务转变为监督，以保证这些服务能被合适地提供。因此，尽可能完备的政策、法律体系、详尽的指南和合同文本在推进过程中是强有力的法律支持和保证。

（2）在中央和地方各级政府间建立起旨在推动PFI的组织网络机构。从上至下的严密网络组织在有关PFI项目的咨询、VFM 评价、风险分摊、向对应的政府和民营部门作建设性建议方面都将发挥重要的作用，使得政府推动工作得以真正的贯彻实行。

（3）在公共机构、民营部门及相关联部门进行全面深入的PFI普及教育。很难想象，各相关部门在对PFI概念、核心思想、实施程序和要素、对各方的利益和风险所在不充分了解的情况下能有真正的热心与诚意积极推行PFI方式的应用。这种普及教育应是分阶段递进更新的，与推进的项目和实施实践结合起来，而不应成为一种单纯的教育形式。

（4）建设与完善建筑市场，使得招标谈判过程均基于公正公平与透明的基础上，为项目应用民间主动融资方法培育合适的公共―民营合作伙伴关系。目前中国建筑市场存在着一些明显的缺陷与问题，主要表现在招标过程的公正与透明上，标书评估方法与标准都欠详尽，评标委员的技术专业资格不能得到完全的保证，对标书的事前阅读和分析不充分，一些投标必须的信息不够详细甚至缺乏，招投标双方未设有明确的非正式讨论的沟通渠道，而这在协议最终签订之前是非常重要的。这些问题与缺陷对于无论是吸引本国民间资本，还是外国投资商都是极大的障碍。

（5）建立中国的PFI标准流程、民营部门与公共部门间的资金价值VFM比较方法和风险分摊的方法。这些是PFI贯彻实施中最重要的技术问题，一直被各国不同的机构和学术团体深入研究讨论，目的就是欲在实施中获得更高的资金价值、最佳的风险分配和项目生命周期的有力有效改善。

（6）构建中国PFI 推进计划，依据中国的实情分阶段分步骤地实施。政府应依据中国的发展态势制定相应的政策和相配套的长期战略计划作为指导，在不同阶段立足于“我们可以做什么”逐渐推进。应用的范围可以在一些中心大城市和有条件有基础的地区优先发展，涉及的领域从道路桥梁等交通工程开始，再逐渐扩展到污水处理、环境再生利用、公共健康等基础设施和公共服务方面。

三、结论

从某种意义上理解城市化的浪潮就是对城市文明和舒适的物质生活的向往，就是对城市物质载体――基础设施和公益设施的追求。城市的基础设施和公益设施是城市的公共项目，其建设需要大量的资金投入，而且由于周期长、财政支付能力有限，资金的不足成为困扰政府的大问题。尽管近年来中央和地方政府不断地增发国债和其他债券以弥补建设资金缺口，但仍跟不上其投资增幅，远不能满足公共项目的投资需求。公共项目的建设资金短缺较为严重，这已成为制约城市发展、影响人居环境提高的首要因素。因此，利用民间资本进行城市建设已成为一种趋势，为使我国巨额的私人资本参与到公共项目的开发建设中来，从英国引入PFI这种融资模式是我国城市建设实践的积极探索和有益尝试。

【参考文献】

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[2] 马欣、黄安永：城市公共项目中PFI筹资模式的新思索[J].现代城市研究，2004（10）.

[3] 蒋时节、王海萌、李世蓉：浅析PFI在英国公共项目管理中的实现过程[J].中国工程咨询，2002（9）.

[4] 胡振、朱金弟：对我国公共项目开发中应用PFI融资模式的探索[J].科学管理研究，2001（8）.