关于滨州市违法建设现状及违法建设查处机制建设的探究

摘要：多年来，滨州市规划局始终坚持以科学发展观为指导，以打造黄河三角洲中心名城和创建部级园林城市为目标。但是违法建设仍然普遍存在，如何来制止违法建设，建立违法建设查处长效机制，成为规划执法者重点研究和考虑的课题。

关键词：违法建设 现状 机制建设

Abstract: for many years, binzhou city planning bureau always adhere to the guidance of the scientific concept of development, to create the Yellow River delta center city and create national garden city for the target. But illegal construction remains pervasive, how to stop illegal construction, establishment of illegal construction investigate long-effect mechanism, become planning law enforcers focuses on the research and consider subject.

Keywords: illegal construction situation mechanism construction

中图分类号：TU984.11+1文献标识码：A文章编号：

一、基本情况

自2001年撤地设市以来，滨州市市委市政府认真贯彻落实“三个代表”重要思想，按照“坚持‘五个统筹’，打造系统‘九州’”（小康滨州、开放滨州、生态滨州、诚信滨州、科教滨州、人才滨州、文明滨州、民本滨州、平安滨州）的战略部署，经济社会不断发展，基础设施建设全面推进，城市化进程进一步加快。同时，我们看到，随着经济的不断发展，违法建设行为屡见不鲜，暴力抗法现象时有发生，这都极大地阻碍了城市发展的布局，提高了城市发展的成本，降低了城市的形象和品位。据统计，违法建设主要发生在城郊结合部等偏远地带及城中村改造过程中。多年来，规划行政主管部门一直坚持多措并举，突出重点，严管重罚，狠抓落实，强力控制违法建设。

二、违法建设的认定和查处分工

根据相关职能分工，违法建设由滨州市规划局法规监察科认定，由滨州市规划局规划监察支队进行查处。根据相关法律法规规定，凡符合以下八条内容的皆为违法建设。即：未取得《建设工程规划许可证》进行建设的；擅自改变《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设的；擅自改变使用功能建设的；擅自买卖、转让《建设工程规划许可证》或利用失效《建设工程规划许可证》进行建设的；批准的临时建设工程改变成永久性、半永久性工程或者临时建筑逾期不拆除的；旧城改造中规划明确应予以拆除的建筑而未拆除的；利用越权审批的《建设工程规划许可证》进行建设的；其它违反城市规划进行建设的行为。

三、违法建设产生的原因及查处过程中存在的问题

（一）违法建设产生的原因

一是经济利益驱动。这是违法建设产生的最根本的原因。不论是开发商开发还是城中村改造，均可涉及到拆迁补偿的问题。一些居民在拆迁过程中，受到利益驱动，希望通过拆迁补偿达到迅速致富的目的，便想方设法通过各种方式甚至不惜违反国家法律法规进行违章搭建，试图扩大被拆迁面积，牟取更多的补偿款。二是法律意识淡薄。虽然新规划法自2008年已经实施，但是很多居民受到利益驱动，心存法不责众的侥幸心理，在看到别人违法建设获利时出现跟风现象。有时，开发商为了快速征用局部土地，适当认可违法建设的存在，对违法建设的处置标准不一，让群众觉得有利可图，于是多占多建，从中获利。三是规划建设滞后。规划滞后主要原因有村两委内部矛盾、村集体经济薄弱、镇（街道）等管理部门服务意识不强，导致村庄规划得不到及时修编。同时，由于历史原 因，我市的城中村有一部分未经规划建设，更多的是由村居委会自行规定建设地点，导致村居范围内房屋院落风格不统一，建设地块随意，布局杂乱无章，甚至严重影响交通。更严重的是，村居民规划意识淡薄，在相当长的时间里，随意建设现象严重，擅自加层，改变建筑外观，变更建设位置等行为层出不穷。四是监管难度较大。一方面，有些基层的村居委会存在违规收取村民建房费用，随意批准宅基地的行为，同时对违法建设视而不见，知而不报。另一方面，监管部门工作难度大。城市规划区范围的广大与监管人员的数量形成鲜明的对比，导致监管人员对于突发性强、隐蔽性高的违法建设缺乏有效的监察措施，导致违法建设短期内不能受到有效处理，助长了违法建设行为的气焰。

（二）查处过程中存在的问题

在违法建设查处过程中存在着三大现象一大难题。

三大现象：一是开发商改变规划进行建设。建设前开发商规划手续完备，设计外观、体量、容积率等相关指标均符合国家规划强制标准和有关规定。但在建设过程中为了减少开支，有的开发商往往“明修栈道，暗渡陈仓”，有意识、有计划的去改变已经批复的规划。他们瞅准时机，加速建设，造成事件的突发性，形成木已成舟的事实。有的开发商擅自改变外观设计和颜色，有的加建、扩建和改建等，不一而足。二是个别机关、企事业单位改变规划进行建设。同开发商一样，建设前一般都办理规划相关手续。在具体的建设中，由于受长官意志等影响，往往会改变原来审批的规划，而且随意性较强。他们在改变规划时，自恃有背景，往往不予办理规划变更审批手续。被查出时，要么倚势凌人，要么故意拖延，敷衍塞责。三是城中村改造中居民私搭乱建。城中村违法建设由来已久，屡禁不止，这其中固然有群众逐利的内在因素，但个别村、镇干部暧昧的态度也成了幕后“看不见的推手”，甚至出现了个别村干部带头违建的现象。有的城中村地理位置好，出租房屋效益可观。为增加收入，居民采取加层、扩建、改建的方式，建设“贴心楼”“靠背楼”；有的准备开发的城中村，虽然政府明文规定不予补偿其违法建设，但开发商为了赶工期，息事宁人，主动给予较高赔付款，使这些违章者尝到了甜头。一些其他地方的居民，纷纷效仿，大肆违法建设，导致了城中村违法建设在个别地方的泛滥。

一大难题：违法建设认证容易执行难。一是执行违法建设成本高。一般对违法建设拆除的执行，都必须提前制定执行方案，涉及部门广、人员多、成本高。如今年5月份，市西办事处洼于居委会3户居民在长江三路以北渤海十八路东侧建设的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，严重影响城市建设的布局和进程。当时，由市政府牵头，组织规划、执法、消防、电力、卫生等部门，召集约400多人，并租用挖掘机两台，最后彻底拆除三户房屋，建筑面积1200，可谓是兴师动众。二是执行违法建设过程难。一般来说违法建设，当事人损失比较大，情绪比较对立，且此类案件一般都不只是一户而是几户甚至几十户，很容易引发暴力抗法，也极易造成群体性上访。同时，对扩建、改造、增高部分的“切蛋糕式”的拆除处罚，一方面合法性审查难以把握，另一方面对混凝土结构的违法建设部分难以切割，实际执行难以操作。

四、违法建设查处经验

滨州市规划局自2008年以来，以新规划法的颁布实施为契机，强化组织领导，增强责任意识，突出工作重点，加大宣传，加强督查，多措并举，狠抓落实，推进规划执法工作不断向纵深进展。自2008年以来，违法建设蔓延势头得到有效遏制，违法建设行为逐年降低。

（一）统一思想，加强领导

一是统一思想，提高认识。一直以来，滨州市规划局始终坚持以科学发展观为指导，以打造黄河三角洲中心名城和创建部级园林城市为目标，以全面加快旧城及城中村改造为重点，从提升城市规划执行水平，加强城市规划监管力度入手，创新工作思路，强化工作措施，落实工作责任，加强部门联动，使市城区内规划建设环境明显改善，市民文明意识明显增强，城市形象明显提升。二是加强领导，周密部署。最近几年，滨州市年年开展城区环境综合整治活动。2011年市规划局牵头成立市城区规划管理综合整治行动领导小组，下设办公室、信息组和督导组。根据综合整治行动实施方案，分解目标，细化责任，抽调专人负责，迅速启动了城区规划管理综合整治工作，形成了横向到边，纵向到底的组织领导体系，确保了层层有人抓、事事有人管的工作格局。

（二）加大宣传，营造氛围

违法建设查处工作是一项社会系统工程，更是一项长期艰巨的任务。对此，我们不断加大宣传力度，广泛深入开展宣传工作，动员社会各界和广大人民群众积极支持参与执法整治活动。各新闻媒体大力宣传规划执法的重要意义，全方位、高密度、多角度、深层次宣传报道，形成人人关心执法整治，人人支持执法整治，人人参与执法整治的浓厚氛围。一是向新闻媒体投稿并编发简报、信息进行宣传。我们及时收集各方面信息，向新闻媒体投稿，同时不断加大简报信息的编发力度，严把质量关。自2008年以来，已在各类报纸、期刊、简报上发表相关文章300余篇，进一步提高了宣传效果。二是发放材料进行宣传。规划执法工作人员在商场、居民小区、广场及车站人员集中的场所多次举办宣传活动，通过展出宣传展板、发放宣传材料（明白纸、宣传单）、悬挂宣传横幅等形式，向广大群众宣传规划执法的意义。共举办宣传活动50余场次，印发宣传材料10余万份，悬挂、张贴宣传标语1500余条。三是出动宣传车进行宣传。同办事处联合，出动宣传车200余次，在城区进行巡回宣传，全力营造强大的舆论宣传声势。

（三）强化治理，突出重点

一是加强巡查，集中检查。一直以来，滨州市规划局坚持日常巡查机制，对市城区划分区域，分片管理。首先，以早发现、早制止为主。加大对重点路段、重点项目的巡查监控力度，未雨绸缪，防患于未然。其次，探索建立建设项目承包责任制。细化包保责任制，由划片包干到定点承包，实行建设项目承包责任制。再次，抓好“三个”时间段：工程建设施工前、施工中和竣工验收前；把握好“三关”：施工前放验线、施工中建设的“拐点”、竣工前验收。第四，集中时间重点针对建设单位违规变更规划用地性质、容积率，规划审批程序履行不完备，擅自增加建筑面积，变更规划效果等内容开展执法大检查活动。在保证对违法建设高压态势的同时，采取调查摸底集中检查的方式，全面梳理滨州市在建工程规划审批监管方面存在的问题和漏洞，为违法建设整治工作取得实效打下良好的基础。二是部门联动，拆除违章。根据日常巡查和集中检查中发现的问题，滨州市规划局采取自行拆除及的方式处理违法建设，取得初步成效。三是行使督查，促进整改。滨州市规划局除日常巡查和集中检查外，还行使城市建设管理总督查职能，针对日常巡查中发现的问题督促有关单位进行整改。

（四）探索机制，巩固成果

一是坚持“二个机制”，推进规划执法工作稳步推进。一方面在内部建立了综合协调机制。信息组负责采集重点工作的信息，定期编制整治工作简报，填制各项报表，整理汇总整治工作开展进度、存在困难和其他单位工作开展情况，并向上级领导及时报告；督导组负责履行总督查任务，对违法建设等重点问题进行巡查，并通过督导通知书督促责任部门按期整改问题。另一方面在外部建立了部门联动机制。在违法建设查处过程中，联合办事处深入到基层，既坚持属地管理，又坚持齐抓共管，切实建立“二级政府、三级管理、四级网络”机制。并在市西办事处多次召开执法现场会，在洼于、西谢拆除多户违法建设，有效打击了违章业主的嚣张气焰，维护了规划的严肃性。二是坚持“两个结合”，推动规划执法工作全面深入。一方面坚持正面宣传与反面曝光相结合。在大力宣传正面典型、发动群众、鼓舞士气的同时，充分发挥新闻和社会监督的作用，重点结合大型违法建设行动，对违法建设单位、个人在报纸、电视台进行曝光，提高群众的关注度和满意率，打击违法建设的气焰，确保各类问题能及时有效解决。另一方面坚持集中整治与长效治理相结合。针对集中整治过后容易出现反弹的状况，进一步明确职责，不断探索完善长效治理机制，使各个环节责任到人、落实到人，杜绝出现“一阵风”现象。

五、对策与建议

（一）协 调配合，形成执法合力。违法建设经过多年的发展和积累，面积广、数量大，已经成了阻碍经济发展，影响城市化进程的顽疾，仅靠某个部门管理是无法遏制其蔓延态势的。要彻底解决违法建设这个“老大难”问题，必须结合各级政府的力量，加强规划部门与各办事处、村居委会的协调配合，形成执法合力，才能在工作中形成对违法建设行为的快速反应，保持快速查处的高压态势。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施。因此，若当事人拒不拆除违法建设，违法建设所在地人民政府要切实担负起拆除组织的主体职责，采取强有力措施，严厉打击违法建设行为。

（二）依法按规，强化执法行为。对违法建设尤其是城中村改造过程中出现的乱搭乱建现象，严格按照规划相关法律法规，从严打击，严厉查处，达到震慑违章业主的目的。对严重违法城乡规划违法建设，坚决予以拆迁；对可以通过整改，消除对规划影响的，依法从严处罚后，补办有关规划手续。同时，针对在拆迁认证过程中发现的违法建筑，把好拆迁认证关，坚决依法处理，不予补偿，通过提高违法建设者的违法成本，促使违法建设者自觉放弃违法违法建设行为。

（三）堵疏结合，加大改造力度。在所有违法建设中，因城中村改造形成的违法建设居多数。做好城中村改造工作，是遏制违法建设最有效的办法。要按照“堵疏结合”的原则，加快改造步伐，有计划、有步骤地拆除违法建设，并妥善安置有合理建房需求的城中村村民。城中村的改造必须坚持“先规划，后建设”的原则，加强规划执行的权威性。城中村的改造，集中安置村民的小区建设，必须符合城市总体规划和土地利用总体规划，应在建设之前先编制控制性详细规划，并规范城中村或居民公寓改造建设的规模，调整好城中村村民新住宅区的区域划分和功能布局，充分兼顾经 济功能和周围其它社会服务功能的协 调，避免低水平的简单重复建设。同时，坚决执行国家保障房建设的相关制度，严格落实新建住宅中配套保障房建设，促进城中村改造的顺利推进。