浅析后农业税时代乡镇财政支出结构的优化

摘 要: 取消农业税后乡镇财政支出主要用于行政管理支出的比重过高,而用于农村社会发展项目的比重偏低,影响了农村经济社会的可持续发展。因此,乡镇政府必须优化财政支出结构,扩大发展性项目的支出,以促进农村经济社会的发展。

关键词: 乡镇财政支出结构 问题 原因

乡镇财政支出是乡镇政府为履行其职能而进行的开支,是政府向社会提供公共产品及服务而消耗的费用总和。乡镇政府的职能决定了乡镇财政支出的规模和结构。虽然受政策变化等因素的影响,乡镇财政统计的口径发生了变化,乡镇财政支出包括的内容也不尽相同,但都是由预算内支出和预算外支出两部分构成。预算内支出项目主要有:农业生产性支出、农林水利气象等部门的事业费支出、教育事业费支出、卫生计划生育事业费支出、抚恤和社会福利救济支出、司法支出、行政管理费,以及其他支出,等等。预算外支出项目比较庞杂,既有固定的支出项目,如乡镇政府管理的不纳入国家预算开支单位的人员工资开支,又有临时性的支出项目;既有用于农业及农村工商业的生产经营的补助或直接投资,又有行政管理人员的福利。

从2006年我国全面推行取消农业税政策起,乡镇财政建设步入后农业税时代。农业税的取消,调动了农业生产的积极性,促进了农民增收,提高了农业的竞争力,促进了城乡协调发展。在取消农业税的同时,上级政府加大了对乡镇财政的转移支付力度,在一定程度上确保了取消农业税后乡镇财政收支的平衡。然而,在实际的乡镇财政建设过程中,由于乡镇财政支出结构的不合理,在一定程度上影响了农村经济社会的可持续发展。

一、乡镇财政支出结构存在的问题及原因分析

(一)乡镇财政支出结构存在的问题。

为了探究取消农业税后乡镇财政支出头部,我对江西省T县D镇的乡镇财政支出结构进行了深入调查,详细情况见表1。根据调查研究的结果可知,取消农业税后乡镇财政支出结构存在下列问题。

1.乡村财政支出中用于行政管理支出的比重偏高,属于典型的“吃饭财政”。从表1可知,取消农业税后,D镇行政管理费支出占财政预算支出的比重50.25%,经费支出主要用于人员开支和日常运转支出。而且,随着经济社会的发展,乡镇行政管理费占乡镇一般预算支出的比重还在不断增加,因此行政管理费成为拉动乡镇财政支出增长的主要因素之一。同时,在调研中还发现,村级财务支出主要用于村组干部工资、水电费、招待费等行政管理支出,有些村的行政管理费支出的比重高达72.2%。

2.在D镇2009年的一般预算支出中,第二大支出项目的是农业、农村类支出,占一般财政预算支出26.23%。这说明,随着社会主义新农村建设的推进,国家对“三农”的投入不断增加,因而乡镇财政中用于“农业、农村类”的支出也就相应增长了。

3.乡村财政支出中用于抚恤和社会福利救济、社会保障补助支出等社会发展项目支出占乡镇财政一般预算支出的比重偏低。2009年,D镇一般预算支出中用于文科卫支出、社会福保救济支出等合计占当年乡镇一般预算支出的12.75%。其中社保福利救济支出仅占1.52%,这就使得该镇财政无力顾及农村的社会保障制度建设,无法满足以市场为取向的农村改革的需要,以稳定广大农村的经济和社会生活。

4.乡镇财政支出中用于公共产品和服务的支出比重比较低,无法满足农村经济发展所需要的公共服务设施、环境保护、非盈利性的基础设施,影响到农村经济的可持续发展。从表1中,可知D镇用于“工交流通部门”支出只占财政支出的0.99%,用于文教卫支出的11.23%。调查发现,D镇对于农村道路改造的投入很少,完全靠农民的一事一议方式解决,影响到农村经济的发展。

(二)乡镇财政支出结构存在问题的原因。

造成乡镇财政支出结构不合理的原因是多方面,归结起来主要有以下几方面。

1.乡镇财政收入不足,乡镇财政自生能力弱化,是导致乡镇财政支出结构不合理的主要原因。乡镇财政支出与乡镇财政收入有着高度关联性,乡镇财政的收入状况直接影响和制约乡镇财政的支出结构。取消农业税彻底斩断了乡镇政府向农民收取各种费用的途径,乡镇财政自生能力弱化,乡镇财政陷入困境,这就导致乡镇政府把有限的财政收入用于行政管理经费,保证乡镇政府机构的正常运转,因而没有更多的财政用于农村发展性项目的支出。

调查发现,T县人民政府按照“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则,明确规定乡镇财政的支出顺序,保证乡镇财政支出优先保证人员工资正常发放和机构正常运转,并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。县财政局审核拨付支出的顺序:先必保支出、必要支出,后一般支出、专项支出。上级财政补助的专项支出按相关规定管理。(必保支出是指乡镇财政供养的人员经费支出,包括财政供养人员工资性支出对个人和家庭的补助支出。必要支出是指维持乡镇政府机关正常运转所需支出,包括乡镇政府必要的办公经费、会议费等。一般支出是指修缮费、培训费、小车燃修费和招待费等具有较大弹性的支出。专项支出是指乡镇财政预算安排的基本建设、公共设施工程、设备购置和偿债支出等。)

2.乡镇机构臃肿、事业单位超编,导致乡镇财政支出大部分用来支付行政管理人员的工资和保证乡镇政府的日常运行,从而挤占了其他项目的经费支出。2006年国家在推行取消农业税政策同时,启动了乡镇机构改革、事业单位改革、乡村教育改革等农村配套制度,目的是通过减人、减事、减支,精减一批财政供养人员,减少乡镇财政支出。然而,在实际的取消农业税配套改革过程中,这些配套改革遇到的阻力很大,推进速度相对较慢,因而无法有效地减少乡镇财政供养人员的经费支出。

3.乡镇政府投资行为的短期性,使有限的资金没有投入到农民迫切需要的公共服务上,一方面造成了经费的浪费,另一方面留下了大笔的债务。一些乡镇主要领导在当政期间,出于个人利益最大化,在选择公共产品时,常倾向于一些见效快、易出政绩的短期公共项目;同时为了急于政期业绩,不顾长远利益,不考虑乡镇财政的实际承受能力,大搞超前建设,大搞“形象”工程,结果是完成一项建设,留下一笔债务。

二、乡镇财政支出结构的优化

(一)努力增加乡镇财政收入,不断增强乡镇财政实力。

取消农业税后,要优化乡镇财政支出结构,最根本的是靠发展乡镇经济,培植财源,不断增强财政收入,从而使基层政府在满足乡镇政府基本运转的基础上,有更多的财力用于农村社会发展性的项目支出。这就要求:一是要以市场为导向,以机制创新为动力,以科技为先导,以产业化经营为主要途径,大力推进农业结构调整,提高农业素质和效益,增加乡镇财政收入;二是要大力推进农村二、三产业的发展,注重乡镇企业及商业、服务业等个体私营经济的发展;三是要大力发展小城镇,科学规划专业农贸市场、商品批发市场、社区服务市场,制定优惠政策,引商入市,以市活商,增加工商税收。

(二)科学界定乡镇财政支出范围,确保乡镇财政支出合理化。

根据乡镇财政职能,我国乡镇财政支出范围主要集中在乡镇政权建设、乡镇社会公益事业、农村社会保障和公共投资四个方面。同时,还应对上述的目标支出进行内部结构调整。否则,财政支出范围不科学,优化乡镇财政支出结构很难收到应有的效果。

(三)深化政府机构改革,压缩行政经费支出。

根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况,科学合理地确定乡镇机构及人员编制,建立乡镇财政供给人员的进入和退出机制。同时,应积极采取各种措施,转变政府职能,整合事业站所,精简机构人员,在不影响农村社会稳定的前提下适当撤并乡镇。

(四)在乡村财政支出结构中要适当扩大发展性支出的比重。

发展性支出,是指用于对于个人发展,对农业生产发展有促进作用的支出,包括:支援农村生产支出、林业支出、水利和气象事业支出、文教支出、科学支出、卫生事业费等。发展性支出规模的增加,有助于农村居民个人提高就业的能力、保持身心健康,有利于农业生产发展,促进农民收入的增加,从而增进他们的福利水平。因此,乡镇财政支出中用于教育、医疗卫生、科学研究和其他社会发展需要的支出占财政总支出的比重要逐步提高,以优化乡村财政支出结构。

参考文献:

[1]刘玉凤.后农业税时代乡镇财政自生构建[J].求实,2009,(10).

[2]章也微.优化乡镇财政支出的思路[J].金华职业技术学院学报,2006,(05).

[3]盖保中.乡镇财政支出制度改革刍议[J].现代企业教育,2007,(12).

本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文