“先行者”如何保持先行

深圳和上海是国有资产管理体制改革走在最前列的两个城市，国资管理三层架构的尝试最早出现在这两地。它们的区位优势、机遇条件以及良好的经济基础，使得国资改革的力度相对较大，改革成效也较为显著（参见《财经》2002年11月20日号《先行者之轨》）。

这两个城市还有一个共同的特点：今年“两会”期间官员行事低调，因此记者联系采访深圳市市长和上海市市长韩正殊为不易。上海人大代表团的新闻联络人一直回绝记者的采访要求，直到3月17日，“两会”闭幕的前一天，在当天上午的全体大会结束后，记者登上上海代表团的班车，在从人民大会堂回上海代表团驻地国谊宾馆的路上，才得以就国资改革问题对韩正进行了约20分钟的采访。

而的态度也很谨慎。记者多次电话联系未果，最后才在广东代表团的一次全团大会会间，将约出会场，集中话题采访了10多分钟。

在采访中，对于国资委，两位市长都表现出积极的态度，非常强调“自上而下”，其当地的国资委在组织架构上会和中央保持高度一致。但在具体操作层面上，他们均表示应根据地方的实际情况，实事求是地进行。

也许对这两个城市来说，其国资改革的实践已经走过了是“管”是“退”的讨论阶段，改革的下一步，应是如何在具体操作的层面上取得突破，继续保持先行者的优势。

（深圳市市长）：

深圳从1994年开始进行国资体制改革的探索，对国有资产的运营和监管创设了三层次的管理体系。第一层次是成立国资委，下面有个办事机构国资办。这个层次主要是承担出资人资格。第二层次是在国资委之下成立三大控股公司，具体进行资产运营，由国资委、国资办授权行使出资人资格。当时的国有企业还有很多，摊子很大，我们切断了它们和各个局的联系，工业局、电子局、轻工局、纺织局，都没了，集中到三大控股公司来。这是一个很大的进步。第三个层次是各个国有企业。

我们深圳决定学习领会十六大报告，领会总理的工作报告，按国有企业改革的要求，把我们从1994年探索形成的按三级运营的体系进行改革和完善，按照十六大和政府工作报告的要求进行新一轮的改革。具体的改革有待中央统一部署。这个要求是自上而下的。

但在法规没有出来之前，二三层次，我们可以自己先动。中央要求的是国有资产管理委员会怎么设置，从上到下嘛。但对二三层次具体的国有企业改革，可以做的事情我们可以先推进。

第一个层次，在国资委和国资办的问题上，如何把管人、管事、管资产结合起来，我们在这个方面还有不足之处。原来三者没有完全统一，另外在对国有资产进行监督的问题上还不完全到位。

第二个层次，国有资产控股公司怎样才能真正履行出资人职责，真正管理国有资产，而不是干预企业的经营活动。如果运作不好，就有可能变成“二政府”，变成“婆婆”加“老板”。

第三个层次，集团企业也有需要完善的地方。一、专业不集中，什么都搞，盲目多元化发展；二、有些企业搞成了一个纯粹管理型公司，不是生产经营的实体。这样又多了一个管理层次。

集团企业的监管是一个问题。我们正在考虑如何完善它们的法人治理结构，比如董事的构成，什么样的结构才合理，才有利于形成董事会重大决策的职能。还有就是董事会的监督和约束职能，这个现在也难以做到。比如说，国有独资企业所设的董事会形同虚设，它不是代表不同股东的利益，只代表单一股东或一两个股东，这样不会形成制约机制。我提出来的想法是“三三制”：三分之一由股东代表派员参加董事，三分之一是企业内部人，三分之一是从社会上聘专家做独立董事。

董事会存在的一个问题是企业内部人控制。在董事会的组成上，要动手术。目前已经在推动这方面的工作。

再就是监督的问题。根据有关要求，企业要设监事会。问题是监事会往往很难发挥应有的作用，形同虚设。监事会的利益也在同一个企业里，怎能有效去监管呢？这方面我们准备做一些改革，监事会成员应该由产权代表派出，对产权代表负责，对出资人负责，不跟企业发生经济上的关系。监事会成员的工资、奖金，不应从企业拿，由派出单位提供。

国有企业普遍存在的一个问题是经营管理层人员太多，管理成本太高。一个企业集团的管理成本几百万甚至几千万，多少利润都被吃掉了。我们想大刀阔斧地精简企业的管理层，这是未来工作的一个重要方面。

韩正（上海市市长）：

在这次国务院体制改革以前，地方有国资委的，据我了解，上海是其中几个城市之一。上海在1993年成立了国有资产管理委员会，它是一个由市政府主要委办领导组成的领导机构。国资委的下面有一个国有资产管理办公室。这个机构过去运转得比较顺利。

根据这次国务院机构改革的精神，我们觉得上海的国有资产管理改革还要进一步深化，原来的国资委要重新考虑其职责的充实、调整和完善。

第一，要着力建立一整套社会主义市场经济条件下管理国有资产的模式。

国有资产管理一个很重要的要求是国有资产必须流动。我们过去的国有资产流动不够，片面强调了管理。过去讲保值，保值怎么保？好像有点消极地保。市场经济条件下很重要的一点就是资产只有在流动中才能体现出它的价值。不是账面价值，也不是库存价值，而是要在流动中由市场来认定这个价值。

资产流动有两个环节是必须把握住的：第一个环节是国有资产的界定。出资者是谁，责任人是谁，谁是真正的所有者？产权权属的界定应当说还有许多问题要解决。比如有些是中央所属企业，有些是地方所属企业；就上海的企业来说，有些是市属的，有些是区属的，各式各样。权属一定要界定得非常清楚。这个工作上海已经有了很好的基础，但我觉得还要进一步细致和深化。第二个环节，国有资产的价值如何评估。不能是少数人按照账面的价值，理论上算算就说是国有资产评估。一定要引入一整套科学评估办法，要应用市场的力量。科学的评估才能推动资产的流动。

举个例子，一枝笔的账面价值为2块钱，但市场上只认1块钱。一本书账面上1块钱，市场上认5块钱。这个价格是多少？过去我们只看账面上的价格，但资产、价格是流动的，只有市场认定的价格才可能流动，否则就不会有交易。市场认定价格机制在我们国有资产管理体制中是不够的。所以下一步资产真的要流动，一定要有资产的界定、评估和市场价格的认定。我想，上海在这些方面要做一些很重要的突破和探索。

第二，上海要探索的，就是在国有资产管理体系建立以后，推动其他政府主管部门从过去的管资产、管人，真正转向管社会、管行业，依法进行行业管理。

管社会，就是创造一个良好的、公共的、公平的社会管理环境。如果一个政府部门有自己的资产，那它进行管理，很难做到公正。这其实还是政资分开的要求。政府部门对于企业，无论是公有的、集体的、私有的、民营的、外资的，都应该是一视同仁，从管社会、管行业的角度来管。

上海下一步可能要在这方面来探索如何建立一个公平、透明的环境。各部门管资产的职能要减弱或去掉，管社会的职能要增强。但管资产职能的减弱，不是政府不管，而是由国资委来管。

【背景】

深圳和上海的国资体制改革有许多相似之处，比如在前后差不多的时间里成立了地方国资委，均采用了三层管理架构。然而，落实在具体操作上，则有着不同的思路。

去年8月以来，深圳市在国资改革上又迈出重大的一步，宣布对能源集团、水务集团、燃气集团、食品总公司和公交集团等五家比较成熟的大型国有企业实行国际公开招标，出售部分国有股权。这五家公司中食品总公司拟转让的国有股最多，达70％。最少的是25％。

表示，从签约的情况看，可以说实现了初衷。一是寻找到了好的战略合作伙伴。于称这次选择新股东标准不是出价高低，而是谁是好的战略合作伙伴。二是达到了国有资产增值的目的。这次国际招标转让国有企业的部分产权，深圳通过三家国际财务公司――中银国际、瑞银华宝和荷兰农业银行，用国际惯例进行运作。据称，基本做到了公开透明，没有暗箱操作和桌底下的交易。

认为，这可以探索出一条在国有资产转让过程中如何保持透明公正的路子。“国资委以后组织或监管国企改革过程中的产权转让，这是一个可供效仿的方式。”他说。

目前，深圳市国资部门正在选择第二批国有企业国际招标的名单。表示，具体企业还没有选好，但主要在制造业和服务业领域。

看好服务贸易领域的对外开放。深圳去年向国务院报了14项要求对外开放的服务贸易领域，批了11项，余下的三项上面表示要放一放。透露其中之一是律师行业。他说，他把中国加入世贸的协定反复看了三遍，将其中“能钻的空子”都找了出来。今年他又向国务院申报要求再放开12项服务贸易，如能批个十个八个，他认为就很好。这样三年过渡期过去，“我们把该做的事就都做完了。” 说。

但也表示，由于国际招标需运作的时间比较长（这轮招标从去年年初开始正式启动，前后历时近一年），也需要一定的运作成本，所以选择的主要是一些大规模的企业。大量中小企业并不太适宜这种运作方式。

除了国际招标，深圳采取的第二种方式是在政府电子政务网上公开信息进行招投标。第三种方式则是进产权交易所挂牌交易。表示，无论用哪一种方式，都会力求公开透明，实现产权主体的多元化。

对于深圳市的这种做法，上海无疑非常关注。上海经委会副主任俞国生在“两会”期间接受《财经》专访时表示，深圳采取国际招标的方式相当于开放了一个资本市场，开放的领域和程度都会比以前加大，灵活的程度也会更高。他认为上海以后也会这样做。但俞担心，由于存在着数量和行业的限制，“有时候不能跑得太快。”

俞国生告诉记者，上海在国资改革方面，对原国资委需要做的最大调整是增加管人的职能。“就是怎样在原有的基础上，把管人的事情也一并放到这个机构里边。”按照俞的说法，上海国资委过去管人是在管事的基础上进行的。国资委虽然选派董事长，但人事仍在党委系统，纳入到干部的考评当中。“今后可能把任命董事长和派出监事会这方面的事情，也由新组建的国资委来执行，这就把过去的委员会给实体化了。”俞国生说。