浅谈人民监督员制度对抗式程序完善研究

论文摘要 实行人民监督员制度，是我国检察机关正在进行的一项重要司法改革和探索，但在施行过程中遇到了各种各样的难题与困境。例如，启动人民监督员监督程序后，人民监督员对案件的了解仅限于听取承办人的汇报，尤其对拟撤销和拟不的案件就难以把握；人民监督员的监督意见与检察人员的意见不一致应当如何处理等。故本文拟从程序的设置角度出发展开全面论述。

论文关键词 听证 人民监督员制度 监督程序 司法改革

2012年10月9日的《中国司法改革》白皮书中明确阐述了我国的人民监督员制度：“探索建立人民监督员制度。”本文拟通过对人民监督员制度对抗式程序的设置与完善来试图保证人民监督员正确有效地履行职责，并提出立法建议，寻求人民监督员制度的深化与发展。

一、对抗式程序完善的必要性分析

最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第四章对监督程序有一定的规定，但其中关于对抗式程序的设置问题还需要做进一步研究。对对抗式程序设置的必要性存在以下理由：

（一）检察民主化的发展趋势

人民监督员制度是我国最高人民检察院推行司法改革的产物之一，不论从称谓还是从制度设计上都具有很强的中国特色。但公民参与司法，对检察权进行监督的做法在国外早已有之。与之相类似的制度主要有日本的检察审查会制度和美国的大陪审团制度。

前者是指通过抽签方式从一般国民中（众议院议员选举权者）选定n名检察审查员，组成检察审查会，负责审查检察官对案件做出的不处分是否适当、对检察厅的工作提出改进意见的建议和劝告的制度。 后者则是指由社区内23名或更少普通选民随机产生并被要求服务一段固定的时间，主要承担独立调查犯罪事实和审查检察官指控的双重职能。这两种制度在追求检察民主化、通过民意抑制检察权的理念以及据此对制度的设置、构造方面具有共通之处。国外的检察制度实践已经将检察民主化作为一个发展方向并进行了深入的探讨。现代刑事检察制度再也不是传统的检控模式，公众参与性的增强成为外部监督权力运行的一种可行性的方式。人民监督员制度对抗式程序就是检察民主化的必然要求之一，能够更切实充分地实现检察民主，有利于实现对民主的保障。

（二）正当程序理论的必然要求

“正当程序”的实质的要求就在于任何限制公民权利的措施都必须具有公开性，要为权利受到限制的当事人所接受和认可，因此，如果检察机关在行使检察职权的过程中存在着可以自身自由独立处置的职权事项而不接受任何监督就具有法律上的“既判力”，那么，这样的制度设计必然会为检察机关的留下制度隐患。权力应当受到监督和制约。人民监督员制度对抗式程序的设置，可以有效的规范检察权的运行，有效避免“偏听则暗”，使得监督意见能够充分的得到控辩双方的一致认可，监督意见的效力更加得以肯定，更能发挥人民监督员的准外部监督的效果。对抗式程序本身就说明公开性，控辩双方的交流对立不仅仅体现在庭审之中，在此之前也会有人大个案监督的形式促使检察权的正当运行。

二、完善对抗式程序的可行性分析

对抗式程序作为一种制约权力的程序方式主要体现在刑事诉讼庭审过程中。但这样的程序设置不应仅仅局限于此。人民监督员作为这类案件的监督主体，不仅在检察监督理论上具有支撑，而且在实践中有操作可行性。

（一）对抗式程序设置的理论基础

解决刑事诉讼理论难题的需要。在刑事诉讼活动中存在的一个难题，对于检察官不的情形是否具有法律上的“既判力”，并没有形成系统和完整的法理阐述。在我国刑事诉讼法中规定：除非是被害人、公安机关的救济，一般情形下，检察机关对一些职务犯罪不具有法律上的“既判力”。一般认为，对于“不”或者是“签结”的职务犯罪案件，由于这些案件本身的利害关系人是国家，而不是具体的公民、法人或社会组织，因此，对于“不”或“签结”可能影响的法律上的特定利益，因为缺少特定的利害关系人的抗辩而使得“不”或“签结”成了由检察署可以独立做出决定的不受其他法律机制监督的行为，这个问题在法理上已经引起了有关学者的关注。在2008年11月于香港大学法学院举办的“两岸四地法律发展学术研讨会”上，来自台湾中研院法律学研究所的黄国昌助理教授认为，目前台湾地区检察署对职务犯罪的“不”和“签结”行为确实没有受到法律程序上的监督，有违“权力应当受到监督”的“正当程序原理” 。而在监督程序上设置为对抗式程序，符合正当程序要求，不仅能够摆脱程序设计缺陷的质疑，而且能够使得程序与审判程序能够相得益彰，衔接更加紧密。

对抗式程序对检察权的约束。有学者认为，“如果说人民监督员只是一个顾问的角色，那么，这一制度的理论基础有没有也就没有太大的意义” 。对恣意的限制是现代程序的特质之一。对抗式程序不仅可以有效地避免只听一种声音的坏处，而且他能够对检察权的运行产生拘束，检察官必须有充分的证据和理由才能立案侦查，检察官也不能因为某些原因将应当立案的案件不立案。检察机关对某些案件的既判力不被滥用，监督者也应有所顾忌，使得权力规范运行，辩护方等的权利与检察机关等的权力之间的对立可以在程序中得到很好的缓解。

（二）对抗式程序设置的实践操作

若依据现有的法律规定，在具体的实践操作过程中，因为制度设计的笼统性会导致还有许多问题没有实际可操作性，程序设置的价值就会大大降低。故对抗式程序的实践操作性有赖于解决以下问题：

1.规定人民监督员的阅卷权等权利。按照《规定》，人民监督员在监督程序中可以提问，但没有赋予其阅览案卷的权利；对重大复杂案件，必要时可以听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取有关人员陈述或者听取本案律师的意见，但监督员没有自主决定权。这样的规定不仅过于简单，而且程序的非对抗性容易产生“误导”效果，不利于监督活动的展开。另外，由于缺乏关于犯罪嫌疑人进行辩解、陈述的规定，在保护犯罪嫌疑人合法权益方面也乏善可陈。

2.规定人民监督员履行职责的保障程序。为保障人民监督员正确地履行职责，独立地行使监督权。同时，激励人民监督员在无任何报酬的情况下，能够积极地投入工作，稳定和不断壮大监督员队伍，人民检察院必须建立人民监督员保障制度，包括身份保障制度、人身安全保障制度和经济保障制度。 这不仅是对抗式程序的保障问题，更是整个人民监督员制度的保障问题。可以使人民监督员有效开展工作，增强实践操作性。

三、完善对抗式程序的立法建议

对抗式程序需要在法律条文中独立成章。我国历来“重实体轻程序”，但随着法治进程的推进，这种现象必定有所改观，从程序设计的角度来保障人民监督员制度的实施来说意义重大。最高人民检察院检察长主持召开党组会认为，要以改革的精神来推进人民监督员制度的改革。笔者认为应以改革的精神，主张在人民监督员制度中设置对抗式程序，其主要规定内容有以下几个方面：

（一）对抗式程序单独立法

对抗式程序虽然在刑事审判中早已存在实施，但在人民监督员制度中却有存在的特殊性，并且所涉及的程序性问题多种多样比较复杂。所以，有必要在监督程序一章进行规定。

（二）对抗式程序的案件范围

人民监督员制度的实行起因在于针对人民检察院在行使检察职权办理职务犯罪时所遇到的“三类案件”和“五种情形”。以上的几种情形都是可以作为对抗式程序的案件范围来进行，并不存在不能进入程序的案件。虽然学者们对扩大还是缩小人民监督员的监督范围还有争议，但这并不影响到在程序上列入明文规定的所有案件。

（三）辩论环节

“为保证法律思考和对话的合理性，需要设定法官与当事人公开进行讨论的条件。这里最重要的是如何保证议论主体的对等地位问题。” 所以，在辩论程序环节，如何保证检察机关和犯罪嫌疑人的平等对抗才是问题的关键。辩论环节并不需要像审判程序中那么严格，人民监督员更应当是一种居中裁判者的角色，辩论环节不仅注重倾听检察机关的决定理由等还要注重倾听犯罪嫌疑人的辩护意见。

（四）裁判结果的效力问题

人民监督员在对抗式程序中所做的裁判结果即监督意见的法律拘束力问题影响因素有很多。对抗式程序的设置仅仅是影响因素之一。即依据正当程序做出的裁判结果本应当是具有法律拘束力的，还关乎人民监督员制度中其它因素，比如说选任的人民监督员素质、程序设置的合法性等问题。所以，“人民监督员所作的决定是‘直接民主’的一种方式，应赋予其法律效力” 的呼声是存在的。监督意见从“建议性”作用到具有法律拘束力的转变，对抗式程序的设置具有重要意义。不论监督意见对检察机关起到何种作用，都应当是在正当程序的场合之下的。这时的监督意见仅是建议性的。

四、结论

人民监督员制度是我国司法改革的理论创新之处。在具体制度创制中，我们不应仅仅局限于实体上权利义务的规定，应同时兼顾对程序的设计。人民监督员制度对抗式程序的设置，不仅有效避免权利运行的再次不受监督，而且这也应当是依法治国的基本要求。这也符合了中国法治改革“程序化的下一步目标应该是在司法方面充分发挥抗辩制的作用……” 的要求，充分实现这种“直接民主”的监督方式。