行政性垄断及反垄断法律规制述评

摘 要：随着我国社会主义市场经济体制逐步建立健全，其中暴露出的行政性垄断，阻碍经济发展，成为亟待解决的焦点问题。由此有关反垄断的法律陆续出台，而此项举措对行政性垄断是否有效，政府及有关部门是否能得到有效监督，法律的制定是否符合我国国情，针对特别的经济领域，政府应该怎样管制，是当下社会发展过程中亟待解决的时代问题。

关键词：行政垄断；反垄断法律；政府管制

中图分类号：D922.294 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）20-0102-02

自《反垄断法》正式实施以来，我国进入复杂而又迅速的体制改革和社会转型时期，计划经济所遗留下的阻碍，如行政性垄断问题，严重影响了市场基础性对资源的配置，成为向现代市场经济体制的转型的障碍。党的十报告在国有资本布局方面做了进一步阐述，国有资本要投向关系国家安全和国民经济的关键领域。由此，对行政性垄断应该如何规制问题，必会引起社会的关注。

一、探源行政性垄断

找到概念的源头，是整体把握概念发展的关键。经查阅，“行政垄断”的概念最早由经济学家在1988年的《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》中提出，通过行政手段和具有严格等级制的行政组织来维持的，为了便于同一般的市场垄断相区别，我们把它称为行政垄断[1]。胡汝银博士是在当年的特定时期做出的解释，而随着时代的发展，概念也将发生变化，从现有的论述看，专家学者一致认为行政垄断是一种独特的垄断形态，垄断的表现形式有行业部门垄断、地区封锁和地方保护、政企不分、行政性强制交易等。

二、我国行政垄断及反垄断管制的现状分析

由于政府介入、利益集团影响和体制约束等原因，我国当前市场经济运行的一大特色实际上是自然垄断、行政垄断和经济垄断交织在一起，实际操作中难以区分[2]。2013年3月，全国人大提出实行铁路政企分开，交通运输部统一规划公路、水路、铁路、民航发展，加快推进我国对于综合交通运输体系的建设。全国政协委员、中国民用航空局局长李家祥称，交通部门机构调整总的原则就是简化一些职能，同时理顺各种关系，以更好地发挥市场作用，通过职能划分和调整以优化工作效率。从铁路实行政企分开，组建国家铁路局和中国铁路总公司，到中石油腐败案的查处，再到交通部大部制的改革逐步落实，中国在进行深化改革的过程中，却有实效实力。目前存在一个流行的说法是，消灭市场垄断最好的办法莫过于消灭垄断者。然而问题是行政性垄断的操作究竟怎样进行，这背后是政府、企业，还是个人呢？

三、行政垄断行为的性质圈定

有学者称，对于反垄断立法问题，没有必要注明其经济性和某些垄断的行政性，只需要以列举的方式在条文中集中规定性质相同的限制行为即可。对此，我们应首先明确行政垄断的本质。经过比较、分析，具有行政权力的部门滥用行政权力限制竞争的行为不仅仅是滥用行政权的行为，更是滥用经济调节权的行为，所以行政垄断行为属于滥用政府公权力的一种行为。但是，我们需要注意到行政垄断行为背后往往含有更加深刻的原因，行政垄断的行为一般都是为了某个地区、某个企业的私利，有些行政机关在一定程度上成为个人和企业牟取暴利的工具，其真正幕后操作，是与行政机关有着特殊关系的企业[3]。行政垄断行为的实施大大增强了它们的市场竞争能力，它们是行政垄断行为的最大受益者。因此，行政垄断行为是行政主体滥用政府公权力，破坏市场规律，以谋取小集团利益为目的的违法行为。

四、完善我国行政垄断管制措施的思考

有的学者对我国行政垄断问题提出“改革消除论”、“立法规则论”，而笔者认为，制度的改革是根本性的，也是长期性的，但行政性垄断的规制问题不是一部反垄断法能够解决。

当前我国管制行政垄断行为有一些漏洞：一是行政垄断行为没有明确的法律条文规定，导致无法进行更加有效的规制；二是行政垄断行为“多面性”，既涉及行政权的行为，又涉及经济调节权的行为，还会涉及贪污贿赂行为，无法统一规制；三是对于有些行政垄断行为，只是对行政机关进行规制无法根本解决问题，其背后操作的个人或企业无法得到惩戒，留有隐患[4]。

根据我国正处于经济转型期，计划经济的思维惯性影响着一部分政府和部门，对相关政府部门体制的改革必将设计利益的取舍问题，这也是应当谨慎和作长期计划的原因，在逐渐进行制度改革的同时，应当进行竞争观念的普及和有关法律的颁布，其都旨在增强政府及社会的反垄断意识，从而减少行政性垄断行为。对此笔者有以下建议。

第一，应适明确行政性垄断规制的性质，完善相关具体的部门法律法规。《反垄断法》仅仅列举了行政性垄断的几种形式，并不能完全囊括现实中出现的所有行政性垄断行为。这也是立法者处于历史发展的考虑，随着体制改革，政企分开，利益分离，反垄断法将不再对行政性垄断进行阐述了，而是完善各个部门法律的具体规定。

第二，赋予执法机构切实有效的行政垄断管辖权。我国行政部门需要借鉴国外的有关经验，将规制行政垄断的权力独立于其他行政机关，采用垂直领导，削减腐败层级，这将是阻止和消除行政性垄断方法之一。

第三，科学引进竞争制度，推进正常的市场运作。利用法律和市场的作用，影响政府的经济政策，使之与竞争政策、法律法规相接，消除政府对市场竞争的影响。该目标得以实现的关键在于是否能够建立严格的审查和科学的评估制度。

第四，平衡中央和地方的资源配置，鼓励因地发展。目前，我国中央与地方的经济法治中需要平衡两种政策因素：其一是鼓励地方政府实现经济增长目标和其他经济社会发展目标；其二是肯定各级地方政府广泛参与经济生活的合法性[5]。为达到统筹区域经济合作与协调发展的目的，首先，应清理浪费行政资源、低效率和腐败寻租的地方保护措施；其次，将政府限制竞争的经济行为、各种行政措施与一般的反竞争行为一并调控；最后，针对各级地方发展不平衡的现状，采取因地发展，严格审核政府报告的措施，快速推进地方经济的发展。

然而，我国法律并未规制此类问题，对此，一方面，我们需要加强更加具有针对性的，更加具有操作性的法律法规的制定，另一方面，面对亟须解决的现实问题，需要竞争主管部门主动发挥积极作用，透明公开竞标情况，市场份额的划分依据等等。

除了加强严格的执法监督之外，积极地实施引入惩戒措施，引导体制朝着有益于竞争的方向开展渐进式变革，同时，针对相关的企业个人进行惩戒，让权力无处寻租。

五、结语

通过对有关行政垄断的法律法规的研究，笔者认为，对一些行政垄断案件，仅追究参与其中的政府或有关部门只是扬汤止沸，对其藏在行政机关背后获得巨大利益的主要负责人进行民事诉讼追诉才是釜底抽薪之策。现代市场经济要求政府以行政或政权的力量直接或间接参与市场竞争时，不得扭曲市场关系，要保持市场自身的活力和生命力。行政垄断问题将会随着我国深化改革的进程，不断地出现新的状况和变化，而我们将会解决这些问题，在波浪式发展，螺旋式上升的过程中，我国行政权与市场经济的发展之间的关系，将会呈现和谐的局面。

参考文献：

[1]胡汝银.竞争与垄断：社会主义微观经济分析[M].北京：生活・读书・新知三联书店，1988：48.

[2]张江莉.反垄断制度与政府管制[M].北京：北京师范大学出版社，2011：34.

[3]何海燕.中国反垄断研究[M].北京：北京理工大学出版社，2010：75.

[4]和军，李绍东.国有垄断行业高收入的成因、危害与治理[J].经济天地，2013（1）：70.

[5]赵忠龙.行政垄断及其规制的再审视[J].社会科学，2011（9）：93.