深化事业单位改革的探索与对策

目前，事业单位改革已启动多年，正在如火如荼发展并向纵深推进，已成为进一步深化改革的重要课题，已成为社会各界关注的改革焦点。总书记在党的十七大报告中明确提出：要“加快推进事业单位分类改革”。当前人民群众对事业单位改革的呼声日益高涨，集中反映在教育、医疗、住房等社会事业领域方面。因此，事业单位的改革已显得尤为迫切。本文拟从南京市事业单位改革的做法入手，对此进行浅析并提出对策。

一、南京市事业单位改革的总体情况

南京市现有市属事业单位600余家，从业人员近4万人。自80年代以来，就开始对事业单位改革进行探索试点，取得了许多第一手资料，也得到了一些经验和教训，为以后事业单位改革的整体推进奠定了基础。90年代中后期，国家对事业单位改革明确了政策和时间表，南京市的事业单位改革也全面推开，成效较为显著。

一是行政执法体制改革迈出了坚实的一步。行政执法体制改革最大的亮点是依据《行政许可法》，在全市对行政执法主体进行整合，针对原来城市管理涉及部门多，各部门各管一块，行政执法资源比较分散，相互间也时有推诿扯皮发生，形不成执法资源优势的局面，专门成立了南京市城市管理局，将原分别隶属于市容、市政、园林、规划、工商、公安等6个部门的部分行政执法职能集合，推进单一行政执法体制向综合执法体制转变，进一步提高了执法水平和执法效率。

二是社会事业领域改革进行了积极有效地探索和试点。因为社会事业领域主要是公益性事业，所以一直是改革的重点和难点，但事业单位改革又必须推进并取得突破，以便全市所有事业单位改革的整体推开，就要在难度大的社会事业领域进行试点，选择突破口。南京市配合国家医药卫生体制改革，四年前从卫生医疗体制改革下手，对全市所有政府办的基层医疗机构都实行了基本药物制度，试行药品“零差率”销售试点，从根本上改变“以药养医”的不合理做法，目前基层医疗机构综合改革工作已全面完成。市胸科医院和江宁区医院正在有序地推进公立医院全面改革试点，探索解决群众“看病难、看病贵”的问题。广电集团的改革试点则是另外一策，主要从内部加大人事制度、人才流动、分配制度改革力度，旨在激活文化事业单位的内部活力，使其获得社会效益和经济效益的双赢，这项工作也取得了成效。

三是生产经营类事业单位改革取得了阶段性成果。经过几年的艰苦努力，目前全市纳入体制改革范围的146家生产经营类事业单位已全面完成改革任务，对这些事业单位改制所涉及到的2万余名职工，根据人员的不同情况，提出分类安置方案，全部作了妥善安置和处理，基本上没有引发社会矛盾。

四是社会公益类的市政养护体制改革全面启动。市、区两级都组建了市政设施综合养护管理机构，管理体制和养护体制已进行了分离。列入改制名单的市、区两级市政养护事业单位31家，涉及职工7000余人。虽然事业单位改革取得了一定成效，但真正触及到事业单位产权和事业单位职工身份的改革，还是2003年全市作为改革的重点推进的生产经营类事业单位改革，这是对事业单位真正意义上的“伤筋动骨”的改革，是历史上力度最大、涉及范围最广的一次改革，困难重重，但历史意义重大且历史影响深远。

二、我市事业单位改革的初步成效和基本估价

近几年来南京市事业单位改革，尤其是市属经营性事业单位的改革，从总体上看，改革的方向是正确的，操作是规范的，改革的总体效果也是好的，实现了多方共赢。一是一批定位不准的事业单位，通过产权制度改革，从原有的事业体制退出，有利于这些单位在新体制、新机制下取得更好的发展。二是通过国有资本的有序退出，资本结构得到进一步优化。同时，改制单位以现有的存量资产吸引、带动了更多各类外来的资本和资源，形成了多元化市场主体的竞争格局，为改制后企业的发展提供了新的机遇和环境。。三是经营性事业单位实施产权制度改革，使原事业单位的劳动人事关系真正得到彻底转换，理顺了职工的劳动关系，打破了传统意义上的“人事管理体制”，“职工能进能出，收入能高能低”的市场化用工制度和分配制度基本确立,增强了单位的活力。四是社会事业领域的公益性事业单位通过改革，创新了管理体制，激活了内部机制，广大职工的凝聚力和工作责任心得到了明显增强，工作水平和工作效能都有了明显提高，进一步促进了各项社会事业又好又快的发展。

实践证明一大批市属经营性事业单位通过改制转企，成为社会化、市场化的独立法人以后，激发出强大的发展动力。南京市城镇开发总公司改制后，通过成功引进战略投资者上海绿地集团，及时调整经营战略，贯彻新的经营理念，目前已进入中国房地产企业200强。南京云锦研究所改制后自身发展动力增强，云锦手工织造工艺成功申报世界非物质文化遗产，目前云锦研究所被国家商务部认定为首批“中华老字号”企业，云锦已成为当今南京的一张亮丽“名片”。

但由于事业单位情况比较复杂，改革涉及到方方面面的利益调整，事业单位在改革过程中尚存在一些如政策、保险、人员待遇的处理等方面不配套、难接续的实际问题。

三、深化事业单位改革的对策建议

1、分类改革，大力调整事业单位结构。行政管理类事业单位，主要依据《行政许可法》规定，按照“清理、归并、精简、规范”的原则进行改革；社会公益类事业单位，主要根据不同事业单位的功能、职责和特点，按照政事分开，事企分离的原则，改革主管部门对事业单位的管理方式，在事业单位内部加大人事制度、分配制度改革；生产经营类事业单位改制转企。

2、创新管理体制，形成富有活力和效率的运行机制。一是建立新型法人治理结构。事业单位可实行理事会领导下的执行人日常负责制。建立科学的绩效评估制度，形成监管机构、理事会和执行人之间的有效制衡机制。二是建立竞争性的劳动人事制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，全面实行聘任制和竞争上岗制度，从身份管理转变为岗位管理。三是建立有效的激励和约束制度，逐步形成以按劳分配为主、体现岗位绩效、兼顾效率公平的薪酬制度。

3、加强对事业单位的监管，形成规范、有效、健全的监管体系。

一是科学设立监管机构。将行政性的监管机构和独立性的监管机构结合起来。二是依法监管。制定从资格准入到服务运营和市场退出全过程的系统性的法律法规，特别要注重非营利性和专业性这两方面的法规建设。三是加强内部管理，建立科学的治理结构和联合的管理机构，从内部进行监督和管理。

4、统筹协调、综合配套推进事业单位改革。一是实施事业单位各项社会保障制度，事业单位中的事业人员应与企业单位职工一样，参与社会化的养老、医疗、失业、工伤和生育等各项社会保险，使各类事业单位真正摆脱沉重的社会负担。二是完善事业单位的投入机制，建立政府投入为主，多渠道筹措经费的投入机制，明确养事不养人的目标导向。三是改革事业单位管理办法，管办分离，由直接管理为主向以间接管理为主转变，由单一管理为主向以综合管理为主转变，综合运用财政、税收、金融、法律和行政等调控手段，建立既能充分激发事业单位生机与活力又能有效约束其行为的宏观管理体制。

（作者单位：南京市科技成果转化服务中心）