资源诅咒、经济转型与政府职能转变

摘要：世界经济发展表明，众多资源丰裕的国家和区域并未享受资源的“福音”反而已经或正在遭受着“资源诅咒”的折磨。有效摆脱“资源诅咒”，规避因资源繁荣所带来的病态问题，实现资源型经济的转型既是资源主导型国家面临的严峻挑战，也是实现持续发展的关键。国际上资源型经济成功转型案例表明，在资源性经济转型过程中，政府职能的转变发挥着重要作用。

关键词：资源型经济；　资源诅咒； 转型发展；　政府职能转变

作者简介：关越（1986-），男，　河南郑州人，吉林大学经济学院博士研究生，主要从事制度经济学与法学研究。

中图分类号：F062.1；F062.6文献标识码：A文章编号：1006-1096（2013）01-0077-05收稿日期：2012-10-10

“资源诅咒”现象一直困扰着资源型经济的持续发展。统计研究结果表明，无论是经济发达国家，还是经济落后国家，无论是大国，还是小国，在经济的长期增长过程中，资源丰富与经济增长似乎呈现出反向发展的普遍趋势和统计规律。“资源诅咒”不仅引发经济增长的缓慢，还带来一系列与资源丰裕相关的社会问题，如收入不平等、人力资本投入减少、储蓄率降低、物质资本积累下降、体制不健全、寻租与腐败，以及将资源收入用于增强军事力量、引起国内外战乱等问题。

我国经济发展过程中资源诅咒现象在资源密集型地区也正逐步显现。长久以来，我国经济发展多是依靠单纯增加生产资料投入或是扩大投资规模，许多资源型经济的资源开采利用方式较为粗放，是一种不计后果的掠夺式开发，这使得资源与环境呈现对立的状态，矛盾尖锐，导致了产业机构不平衡，市场活力不足等一系列问题。在一定程度上，某些地区已经显示出“资源诅咒”现象，严重制约着我国区域经济社会的进一步发展（彭文斌　等，2011）。尤其是一些传统资源密集型地区，资源型企业和资源型产业的萎缩，造成城市就业岗位逐渐减少，失业及待业人员大量增加，安置就业和再就业的压力越来越大。由于资源型企业为政府贡献了大量税金，其效益的下降必然使政府税收随之减少，该地区的社会事业也必然会受到影响。

因此，如何实现资源型经济的转型是不仅是国外资源性国家面临的严峻挑战，也是我国面临的一个重大任务与课题。基于此，本文拟在梳理和研究“资源诅咒”现象及成因的基础上，总结和借鉴资源性国家实现成功转型的的经验，重点探讨在资源性经济转型中政府角色定位与职能转变。

一、资源型经济发展中的“资源诅咒”资源型经济是与服务型经济、知识型经济、加工型经济并称的一种经济形态，它是以自然资源，尤其是煤、石油、天然气等能源资源、铁、铜等矿产资源为主导的经济模式，在这种经济模式下的相关经济行为与资源勘探和开发活动、资源财富管理等密切相关。传统观念认为，经济发展程度和自然资源储存量息息相关，资源充裕对经济增长而言就意味着“福音”。在最初阶段，国民的财富积累和资源有着密不可分的联系。但从20世纪60年代开始，以资源型发展主导的国家和区域曾经或正在滑入资源优势陷阱，且经过多年的资源开发大多数的国民并没有享受到资源开发所带来的效益，甚至丰富的资源却让人民陷入了贫穷，有些资源丰富国家甚至面临着经济崩溃的严重危机。

“资源诅咒”严重困扰和制约着资源型经济国家的持续发展。相应的，各国学者都在尝试研究和探讨“诅咒”及其成因，试图探求资源型经济的转型路径。20世纪80年代末期，CELB等（1988）对资源主导型经济国家存在的问题进行了深入研究，提出了丰富的自然资源对国家经济发展是利还是弊的疑问。Auty　（1990）提出了“资源诅咒”的概念：富裕的自然资源对一些国家的经济增长并不是充分的条件，反而是一种限制。后来，更多学者，如Sachs　等　（2011）、Papyrakis　等（2007）均通过实证考察发现，世界各国的自然资源丰裕度与经济增长之间呈现出显著的负相关关系，大部分资源丰裕的国家和地区非但没有从资源的大规模开发中受益，反而受到严重牵累，陷入资源优势陷阱而导致经济增长步履维艰甚至停滞不前。即使将更多的解释变量如区域效果、制度安排、价格波动等纳入回归方程，这种负相关性仍然存在。Elissaios　（2004）利用美国各州1986年～2001年自然资源丰裕度和经济增长水平时间层面上的平均值，进行截面数据回归，发现丰裕的自然资源的确阻碍了美国的区域经济增长。在国内，除了个别学者比如方颖等（2011）等学者认为“资源诅咒”假说在中国城市层面并不成立外，多数学者的研究均表明“资源诅咒”假说存在，甚至在中国区域层面同样成立，这些学者的代表为李天籽（2007）、邵帅等（2008）。

对于资源诅咒的原因，很多学者也从多个角度进行研究利探索。通过对鲁尔工业区的研究Grabher（1993）认为，高度专业化、区内企业高度依赖的地区，区域经济发展存在着功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定，以及由此形成的刚性专业化陷阱。Gylfason（2001）的实证研究结论表明，资源丰裕的国家或地区对教育以及人力资本的投入相对较少。OPEC成员国的中学入学率为57％，低于世界64％的平均水平；在教育上的投入不到GNP的4％，低于世界5％的平均水平。因为这些地区的政府或家庭相信，人力资本的投入无法得到额外的收入补偿，自然资本才是最重要的资产。只要拥有自然资源这种安全保障，更不需要通过努力来提高自身或者后代的教育水平与生存能力。结合寻租和规模报酬递增的理论基础，Torvik　（2002）年建立了一个解释“资源诅咒”的简单机制模型。这个模型显示，自然资源与收入和福利之间存在单调性，且公共部门通过出售资源、对制造业征税和寻租取得收入。资源生产的扩张使政府收入增加，同时，制造业经营者有机会进入寻租活动领域，这造成了制造业供给下降。又由于制造业规模报酬递增，制造业生产降幅远远大于资源开采收入上升的幅度，从而导致整个社会由于资源开发行业的繁荣而变得更加贫困。徐康宁等（2006）　实证分析的结论是，在一定的条件下，自然资源禀赋主要通过内源性的要素流动和外源性的制度安排两种渠道制约经济增长，丰富的自然资源带来的制造业衰退、不合理资源产权制度以及缺乏监督机制是其中的关键。Stijns　（2006）、Papyrakis　（2007）等加以解释，认为丰富的自然资源对那些能够正向促进经济增长的因素如储蓄投资、人力资本投入、创新行为等产生了挤出效应。

Gylfason　（2001）的实证研究结论表明，资源丰裕的国家或地区对教育以及人力资本的投入相对较少。OPEC成员国的中学入学率为57%，低于世界64%的平均水平；在教育上的投入不到GNP的4%，低于世界5%的平均水平。因为这些地区的政府或家庭相信，人力资本的投入无法得到额外的收入补偿，自然资本才是最重要的资产。只要拥有自然资源这种安全保障，便不需要通过努力来提高自身或者后代的教育水平与生存能力。Gylfason　（2001）认为，不同于初级部门，制造业需要大量的高技能工人，而且具有边干边学的特点，存在外部性。因此，当充裕的自然资源导致制造业萎缩，势必会影响到该地区的人力资本积累，从而阻碍该地区的经济增长。而且，在制造业领域，规模收益递增的效应以及技术溢出效应更为明显。如果人力资本存量一定，此消彼长的效应导致制造业领域人力资本的配置量较低，难以有效发挥人力资本对经济增长的促进作用。通过对鲁尔工业区的研究Grabher（1993）认为，高度专业化、区内企业高度依赖的地区，区域经济发展存在着功能性锁定、认知性锁定和政治性锁定，以及由此形成的刚性专业化陷阱。

Gylfason　（2001）认为，自然资源开采部门缺乏联系效应以及外部性，除少数例外产业，一般都和其他生产中心联系不够紧密，这使得无论是供应生产原料与生产设备的上游产业联系，还是消费的下游联系，都发挥不出应有的作用。这种过度专业化使经济类型变得十分单一，使整个社会的投资收益率与经济效率遭受损害，导致投资水平进一步下降。

资源型经济转型的束缚，可以由社会性沉淀成本、经济性沉淀成本两方面分析。宋冬林（2004）所建立的模型可以得出如下结论：沉淀成本带来调整障碍由此可以产生不可逆行为和滞后效应，并使经济主体没有任何激励参与资本市场同时造成退出障碍。产业机构刚性的形成是由于资源配置的失衡所导致的，具体来说就是信息和沉淀成本相互作用的产物，使得福利水平、经济效率都有所降低。

二、资源型经济成功转型的经验与借鉴随着研究成果的不断丰富以及政府部门的日益，一些资源丰裕的国家，如马来西亚、泰国等，成功地摆脱了“资源诅咒”。另外一些国家如荷兰，在较短的时期内实现了资源型经济的转型发展。德国鲁尔、法国洛林等地区经过长期探索，也逐步实现了资源型经济的转型发展。

（一）德国鲁尔工业区

德国的鲁尔区是最重要的煤炭和钢铁生产基地，也是典型的资源型地区的代表。从1950年开始，资源型经济的弊端在鲁尔工业区已经非常凸显，社会难以维持可持续发展。欧盟以及德国对于这样的现状采取了一系列的措施，希望鲁尔区的经济转型和复苏。

德国政府为了调整产业结构，不但支持企业的横向和纵向的发展，还增加对鲁尔区的财政补贴。在德国政府不断促进资源型经济转型的过程中，还设立了鲁尔大学，以此增强创新技术的发展，并以专项财政拨款支持对鲁尔工业区员工的培训。德国政府对已开发地区进行整治，以优质的管理和环境吸引投资者，从而探寻出了一条资源优化管理、创新技术高效利用资源的可持续发展之路。

（二）日本北九州工业区

北九州市是日本是十三大经济区和五大产业带之一，也是日本首个钢铁生产基地。北九州主要产业包括钢铁，造船、机械、石化等行业。日本政府也曾采取措施，试图让面临资源型经济困境的北九州工业区的经济模式转型（孙建国，2012）。日本政府通过环境部和省，与其他部门联动，制定了严苛的法律和法规，并在北九州市采取了多种政策和行政手段，促进经济结构调整。　在政府的行政行为和监督指导下，日本九州工业区的各级政府、企业和非政府组织各尽其责，在自己权责范围内相互协作，在环境治理和经济转型取得了令人瞩目的成就。

北九州市工业区经济转型，是北九州市严格执行日本政府的相关政策，并且在此基础之上制定相关的政策和法律的结果，所以北九州市资源型经济的成功转型可归功于日本政府和北九州政府的通力协作。日本为了推动生态工业园区的建设，政府的环保部门联合经济发展部门，以财政资金的扶持和政策鼓励为出发点，完成了环境与经济协调发展的任务。以日本九州的实际情况为出发点，配合政府部门的鼓励性政策支持，使得一些新兴产业不断发展，实现了产业的再造。据此，日本北九州成为了资源型经济转型的经典案例，在此之后，北九州先后建立了包括三菱重工、尼桑等汽车产业的七十多个工业园区。北九州在转型的过程中还不断对产业结构进行调整，并成功完成了由传统煤炭和钢铁为基础的生产模式向高新技术产业转型的步骤。

（三）法国洛林工业区

洛林大区法国是铁矿储量占法国八成以上，煤炭储藏量占法国五成以上的矿产资源丰富的地区。洛林区以二次世界大战后为起点，钢铁和煤炭的开发与生产发展迅速，进入1970年之后，法国洛林区也无法维持之前的发展势头，陷入了资源型经济模式的死胡同。

法国政府为了实施经济转型，开始以实施洛林区整顿，推进工业多样化推进资源型经济转型为目标。为了走出困境，法国政府为了帮助洛林区研发高技术产业和改善基础设施建设，以每年150万欧元连续10年投资成立洛林区基金。法国政府、地区政府、银行共同出资组建的矿业产业化的金融公司，以贷款的形式资助新兴产业的发展。为了吸引投资者进入工业区，洛林大区政府设立了一个专门为支持创业而提供业务咨询并提供小额优惠贷款，提供免费培训和再培训，创造就业机会的机构，并在此基础上制定了利于投资者进驻的优惠政策。法国洛林区在政府的大力支持下，在原有调整资源型经济的基础上，不断创新实现了原有产业的纵向横向发展，形成了以高精尖产业为主导，基础设施完备、环境优美的新型工业基地。

由以上各国成功转型的经验中可以看出两点：一是资源型经济转型不单单是经济模式发生变化，也伴随着诸如环境与生态、公共管理等方面的转型。资源型经济的转型本质上是对生态环境、经济模式等矛盾集合体的解决，因此是需要经历一个复杂的转变过程的。而是，政府如何行使对资源的开发和管理的行政行为，是造成资源型经济与否的关键，政府部门必须切实转变政府职能，以发展的眼光切实制定相关经济政策（肖文海，2011）。

三、资源型经济转型中与政府职能的转变经济转型的过程，是在产业升级与转型的过程中，也是在一个传统产业改造的过程中，培育新兴产业和承接产业转移。非资源型经济在资源型经济模式的范围内受到抑制，并不能像处于非资源型经济地区那样迅速发展。如果没有宏观统筹而是单纯的进行市场调节并不能调整资源型经济，反而会使各种生产要素向资源型产业靠拢，导致产业结构的更加单一和畸形。据此，除非资源枯竭无法进行资源开发，如果没有政府的政策引导和支持，产业转型的资源型经济是难以实现的。要实现产业转型，需要政府合理引导产业发展，加强监管，提高资源产业的转型，鼓励和引导非资源型产业，特别是发展新兴产业。

1.转变理念，明确政府职能，健全公共服务系统

政府职能的转变源自于政府理念的改变。以科学发展观的要求，建立以人为本的服务性政府、服务型政府是政府职能转变的核心。如果政府仍然是配置资源的主角，过多的干预而非服务于企业，是无法完成资源型经济的转型的。应该在宏观统筹的前提下，在管理中体现政府的服务理念，在服务中体现政府的宏观统筹的先进的管理理念。

资源型经济转型不仅仅只是一个经济问题，同时也是一个社会问题、一个政治问题。它的变革是一个包括经济、政治、社会等多方变革的过程。考虑社会相关因素和市场的滞后性等问题，政府应该在解决资源型经济问题时发挥出主导作用，科学推进资源型经济转型。首先，政府决策有一定的前瞻性，可以通过政策制定和制度安排等管理手段有效引导经济走向，规避资源型经济在发展中可能出现的问题。同时，政府要强化资源保护和可持续发展的意识，转变资源开采和利用方式，通过执政理念的创新引导资源价值取向，进一步完善社会服务体系，为经济持续发展提供有效地人力资本、资金支持和技术支持，促进资源型经济的实现转型。从政府与资源关系的角度分析，政府拥有国家资源、管理公共资源、保护私人资源。在推进资源型经济转型过程中，政府还承担着以下职责，即制定有效的经济政策、合理引导产业的发展、提供完善的公共服务、维护良好的社会秩序、营造良好的发展环境。

健全公共服务系统。与其他经济类型的地域相比，资源型经济地域在公共产品的供给和社会民生的关注上都有十分明显的问题，主要表现在如下几个方面：首先，资源型经济地域的资源开发和社会发展明显不同步，且基础设施建设和管理水平低下，导致该地区综合承载能力较低。第二，不可回避的历史问题，例如就业、医疗、教育等问题短时间内无法明显改善，且较为落后，给经济发展造成沉重负担。以就业方面为例，借鉴国外资源型经济地区在就业方面的先例，一旦资源型经济走向衰退，势必造成大量人员失业。由于产业结构相对单一且失业人员缺乏必要其他技能，再就业成为社会现实问题。政府在主导资源型经济转型的过程中，应该正视社会民生在历史发展过程中的缺失，着重发展社会公共产品供给和社会服务体系建设两方面。以财政支持为契机，正确引导和鼓励社会资本进入该地区基础设施建设的过程，弥补此方面在历史发展过程中的缺失。通过对基础设施建设，改善居住环境。

2．加强制度建设，优化经济发展环境，保证转型政策实施

在我国资源型经济经济结构的转型过程当中，制度建设尤为重要。政府要通过加强制度建设，为市场经济运行创造良好的外部环境，保证市场的有序运转，提高市场的运行效率，维护市场运行秩序，促进为市场公平竞争，以此引导资源和技术在市场中的流向，使资源和资金从使用率较低的部门转向使用效率高的行业和部门，　提高资源和资金的利用率。同时，在制定长期的城市经济规划时，要尽量采取立法的形式予以确定，保证政策的有效执行。为新兴产业提供制度支持，扶植技术密集型产业。进一步完善我国的社会保障制度，　合理分流社会就业人员，减少社会不安定因素，　使经济结构调整顺利进行。

资源型经济转型的前提是环境的保护，换言之，在转型过程中对于已经破坏的环境进行治理和加强对环境的保护时期主要的任务和目标。资源型经济地区由于长年的过渡开发，多数地方都出现了严重的环境破坏，使生态环境面临严重危机。政府不应仅仅重视资源、环境或者生态的一个方面，而是需要统筹兼顾这三个方面，从宏观出发制定政策促进经济与资源、生态、环境的和谐发展。在自然资源开发之前，应该就可能导致生态环境破坏的各个方面进行评估认证和听证，将各类可导致生态环境的行为禁止在开发资源之前，形成绿色可持续的资源开发模式。注重地区之间的生态关联，加强跨区域的生态补偿实现经济发展与环境保护的协调推进，创造风光秀丽的自然环境。

在我国资源型经济经济结构的转型过程当中，制度建设尤为重要。政府要通过加强制度建设，为市场经济运行创造良好的外部环境，保证市场的有序运转，提高市场的运行效率，维护市场运行秩序，促进为市场公平竞争，以此引导资源和技术在市场中的流向，使资源和资金从使用率较低的部门转向使用效率高的行业和部门，　提高资源和资金的利用率。同时，在制定长期的城市经济规划时，要尽量采取立法的形式予以确定，保证政策的有效执行。为新兴产业提供制度支持，扶植技术密集型产业。进一步完善我国的社会保障制度，　合理分流社会就业人员，减少社会不安定因素，　使经济结构调整顺利进行。

3.科学开采资源，发展接续及替代产业，推动技术创新

接续产业是对原有资源产业的延伸与发展，发展接续产业对我国资源型经济的经济结构转型尤为重要。针对我国资源储量相对丰富的城市，可以对资源类产品进行深加工，进一步提高产品的科技含量。促进高科技产业的发展，使产业链纵向延伸，推进资源产品精细化，提高产品的经济效益。抛弃粗放的资源开采方式，提高资源开采利用率和资源产业的经济效益，同时还要积极培育发展辅产业及相关服务业。对我国资源枯竭型城市，应加大力度培育发展替代产业以取代原有产业。我国资源型经济的经济结构转型也应重视培育发展新兴产业，摆脱城市经济对资源的依赖性，为城市的转型发展提业支撑，逐步构建起充分发挥资源优势、提高资源利用效率、可持续发展的长效机制。

资源型经济要想实现持续发展，就要着力培育城市的创新能力，建立完善的创新体系。完整的创新体系不仅要包括技术创新和产品创新等有形的创新，还要包含制度管理创新以及观念体制创新等无形的创新机制，从而以创新带动城市经济的发展转型。首先，政府部门要通过合理制定包括产业政策、财政税收政策、创新激励政策在内的各种支持政策，　激励和引导资源开采和生产技术的创新；其次，要进一步创新人才工作机制，聚集各种类型的创新人才：第三，资源型经济要不断完善创新投融资体系和技术服务的中介体系建设，将技术研发成果有效投入生产领域。只有建立起城市创新的良性循环体系，才能进一步促进资源型经济的经济结构转型、实现城市的可持续发展。

4.加大财政投入，合理制定税收政策，完善产权结构，推动中小企业的发展

长期以来，我国对资源型经济的地方税收比例制定不够合理，这使得城市财政很难从中获利，建设能力严重不足，使其自身利益受到很大的损害。针对我国资源型经济的实际情况，政府应实施一系列财政税收优惠政策，使地方政府能够自主支配部分资金用来实现城市的统筹规划和发展建设；另一方面，应对已陷入严重困境的资源型经济及时给予财政政策支持，如投资兴建大型基础设施、加大转移支付力度等等，使这些城市摆脱发展困境，实现持续发展。

小企业的发展不仅可以完善市场结构，还可以使原料供应、技术服务本地化，形成产业集群，从而提高资源型经济的区域竞争优势。同时，中小企业的发展壮大还能为失业转岗人员提供大量的就业岗位，　创造更稳定的经济环境。因此，在资源型经济的经济结构转型过程中，我国政府应把培育中小企业摆在重要位置，积极为中小企业提供良好发展环境和宽松的发展氛围；支持和鼓励多种产权结构的中小企业的发展，消除资源型产业的所有制结构刚性。

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