自贸区建设中的金融开放与政策推广

摘要：面临国际经济区域一体化以及环太平洋、东亚自由贸易区给中国带来的威胁以及发展契机，上海自贸区的推行与发展具有非常重要的先行意义。文章通过对我国在各类特殊经济区发展过程中积累经验的角度，分析了上海自贸区的发展对我国经济巨大的促进作用；并进一步分析了在自由贸易试验区的框架下，中国逐步进行金融改革开放的重要作用，并探讨了自由贸易试验区从上海拓展到全国的路径选择。

关键词：自由贸易试验区；自由贸易区；金融开放

一、 引言

在世贸组织多哈回合谈判裹足不前的背景下，区域经济一体化明显加速，自由贸易区①建设成为世界经济发展的潮流和趋势之一。截至到2013年7月，向世贸组织通报并仍有效的双边和区域贸易安排有379个，其中90%是近十年出现的。主要大国高度重视自贸区建设，纷纷加大自贸区谈判力度。各国能从建立FTA中获得多种利益，包括经济利益和非经济利益。

我国在加入WTO后也积极推进自贸区发展战略。自2002年开始对外商谈自贸区，目前已签署自贸区协议12个，正在商谈协议6个。我国目前已经签署并实施的自贸协定，从经济角度来说，推动了我国进一步扩大开放并有效的提升了我国的产业竞争力。从政治角度来说，自贸区不仅增强了签署国之间的政治互信，而且大幅提升了我国国际影响力；不仅如此，自贸区战略还帮助扩大了我国与有关国家和地区贸易投资规模，使我国与有关贸易伙伴的贸易商品结构得到优化，促进了涉外经济环境的改善，企业利用协定优惠政策的比例持续上升，我国企业从中大量受益，相关产业的规模效应和集聚效应日益增强。

在这样的背景下，上海自贸（园）区的设立具有特别重要的意义，其对中国进一步推行自贸区战略，进一步改革开放均将起到至关重要的作用。但是，从具体的政策角度应该如何认识上海自贸区的先行先试的意义，各方均有不同的解读，本文从上海自贸园区的设立原因和意义出发，从金融角度就上海自贸区的发展进行了分析，认为上海自贸区应该在金融领域的开放方面，起到更加重要的作用。

二、 设立上海自贸区的原因和先行意义

1. 中国自贸区面临的挑战。尽管中国在积极推进自贸区政策，世界角度看，全球范围内的自贸区发展和布局正在对我国自贸区战略形成挤压效应和挑战效应。首先，美国通过加入TPP确立了重返亚洲的全球战略调整，加深了对亚太区域一体化进程的干涉。事实上美国主导的TPP和TIPP已经使美国的贸易战略重心从世界贸易组织的框架向更自由的以区域贸易自由协定为核心的新型贸易自由体框架转移，这给中国未来在全球贸易中的地位带来了非常不利的局面。其次，尽管我国与主要贸易伙伴有选择地达成自贸区安排将对中国经济和贸易带来较大的利益，但在目前的国际政治格局下，我国在中短期很难启动与主要贸易伙伴的自贸区建设，尤其是欧美。第三，东亚地区FTA的发展日趋复杂化。中韩启动自贸区谈判使之可能成为撬动东亚经济一体化的重要杠杆；中日韩自贸区谈判受多重因素影响，很难如期顺利开展下去；中澳之间也存在较大困难；RCEP有辐条无轮，能够谈到何种程度不得而知，也对我国自贸区战略的推行带来了更多不确定性和挑战。最后，作为全球贸易大国和经济大国，我国与亚洲国家的自贸区经济利益的发挥在实际操作过程中仍面临诸多障碍。

具体来说，我国在一些敏感产业领域仍存在开放度不足、贸易摩擦严重等问题，同时部分产业面临来自相关国家要求开放的国际压力；一些重点产业开放程度的提升也对国内企业形成明显压力；特别是中国资本市场和金融服务业的相对封闭状态将这些不利因素放大。金融服务业的全面开放和汇率、利率的自由化是我国经济发展面临的最迫切需要解决的问题。正因为如此，我国必须在系统研究论证基础上，基于目前全球、亚太和东亚FTA的发展态势，寻求自身FTA战略的顺利实施，并应对TPP扩张带来的潜在影响，在此基础上对自身FTA战略做出合理调整，特别是对金融的发展战略根据FTA的发展进行进一步的改革开放，实现国家经济实力和金融话语权在国际地位的进一步提升。

2. 设立上海自贸区的积极意义。作为这种改革路径的先行先试，2013年8月，国务院正式批准在洋山保税港区、外高桥保税区和浦东机场综合保税区等4个原有的“海关特殊监管区域”内设立中国（上海）自由贸易试验区并在自由贸易试验区内进行金融领域开放的试点建设。这就突破了以往传统类型的“海关特殊监管区域”。中国（上海）自由贸易试验区的建设同时强调贸易开放和金融开放的建设，共同为中国经济转型升级提供试验和支撑。

必须指出的是，上海自贸（园）区的设立，有很多具体的方案需要完善。但金融改革和财税改革作为最重要的手段，其目的就是积极的参与并实践中国的经济试验区的理念和思想，在自贸（园）区内全面推行符合国际潮流的金融和贸易制度，为中国参与区域经济一体化和世界多边贸易谈判奠定良好的基础。

从中国实践来说，充分利用上海自由贸易试验区的平台，发挥我国在改革开放过程中不断摸索的试验区政策，将能够为我国积极应对区域经济一体化积累宝贵的经验。历史上，无论是中国的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业园区、以及保税区等等都为中国推行自由贸易试验区奠定了非常坚实的基础。

因此，我们有理由期待上海自由贸易试验区，以及随后即将展开的其他自由贸易试验区将给中国带来新的发展理念。值得指出的是，自由贸易试验区不同于以往的经济技术开发区、高新技术产业园区和保税区等的概念，后者主要目的是为国内各地区的进出口贸易、资金引入和产业发展服务，而自由贸易试验区则应当侧重在试验性质，为中国了解适应新的国际贸易规则，从而积极应对国际上区域经济一体化和区域贸易协定的新趋势。

三、 自由贸易试验区下的金融开放

在试验区总体方案之下，中国各相关部门正在密切关注并研究具体的政策细则。政策将涉及财政部、税务总局、一行三会、发改委、海关总署等多部门的协调。在各类政策中，为了未来我国加入泛太平洋伙伴关系协议（TPP）谈判，金融领域改革力度最大，这些金融改革也应该是自由贸易试验区与其他经济区的最重要的区分。

贸易开放和金融开放作为对外开放的两个重要方面，相互作用，对一个国家的宏观经济政策有非常重要的作用。一般说来，金融开放可以支持贸易的进一步开放和发展，而贸易开放也会反过来增强对金融产业开放的需求。

通常情况下，金融开放包括本国金融机构走出去参与国际金融市场业务和国内金融市场向外资金融机构放开两个方面。在全球化的背景下，金融开放在发达国家已经取得了巨大的发展，极大促进了资本和资源的国际流动。作为新兴市场国家的代表，中国自20世纪90年代以来，金融开放也取得了巨大的进步。外资银行准入的门槛逐渐遵循世界贸易组织原则，监管接受了巴塞尔协议。外资机构在国内的资本市场投资业务也在不断拓展。其他如商业银行、投资银行、信托、融资租赁等方面也得到了长足的发展。中国的商业银行也在逐渐走出国门，促进了中国企业实施走出去的战略。同时目前中国通过与多个国家的互换协议大力推动了人民币国际化的进程。

具体来说，在外资进入中国的准入方面，中国自加入世界贸易组织以来，不断开放金融市场，外资金融机构的准入也逐步降低。截至到2006年底，银行业市场已经完全放开，外资在中国设立的银行在中国经营没有地域、业务和客户的限制。外资合格机构投资者的投资准入也逐渐规范。同时在金融产品的角度来看，创新也已经全方位地展开，包括银行理财、集合信托、固定收益证券、私募等各领域的金融创新层出不穷，随着近年来互联网的大幅应用，互联网金融创新的步伐已经领先于绝大部分发达国家，特别是进入2014年以来，移动支付领域的竞争有效促进了中国金融业的竞争和健康发展。此外，央行的货币政策、利率等金融调控手段也在不断地丰富，监管模式也在不断创新。

但是尽管如此，随着中国在国际经济中地位的提高，中国金融缺乏相对话语权，金融产业效率低下，资本市场不够成熟规范。而且随着贸易余额和人民币国际化，也亟需探讨离岸中心建设、资本市场开放，金融市场自由化等一系列金融政策的确立和调整，这都对中国设立自由贸易试验区提出了更高的要求，在人民币国际化的背景下推行自由贸易试验区，不仅可以对资本市场开放条件下的金融安全进行检验，而且可以为我国金融市场的全面放开进行有益的尝试，因此自由贸易区下的货币金融改革具有相当重要的意义。

根据IMF的资本项目交易分类标准（七大类40项）以及2011年《汇兑安排与汇兑限制年报》，目前我国不可兑换项目有4项，包括非居民参与国内货币市场、基金信托市场以及买卖金融衍生产品。部分可兑换项目有22项，包括债券市场、股票市场、房地产和个人资本交易等。而基本可兑换项目仅有14项。虽然我国资本与金融项目开放以及人民币国际化的进程正在加快，但距离全面开放资本与金融项目还有一定距离，特别是对资本流出和短期资本流动监管仍然较为严格。在新一轮贸易自由化兴起，TISA、TPP、TTIP以及我国正在与美国进行的BIT2012等谈判对我国资本账户开放提出更高要求的背景下，逐步实现资本与金融账户的开放已是必然，这就有必要对金融开放对经济的促进以及对相应的开放风险进行研究，以便对此次中国（上海）自由贸易实验区实行金融开放试点的效果、影响、能否在更大范围内尝试以及在更大范围尝试后的影响作出预测，这不仅有利于我国全面地融入世界经济当中，也有利于在未来应对诸如TPP等更加严苛的自由贸易谈判条件中赢得主动。

四、 自由贸易试验区金融政策的全国拓展

1. 不平衡增长与中心城市的溢出效应。根据赫希曼的不平衡增长理论，经济发展过程本身应该是非均衡的。资本作为稀缺资源的一种对经济发展形成了强大的约束作用，因此必须通过最有效率的方式来实现配置。而这将必然是不平衡的配置方式。从人类现代经济历史上来看，不平衡增长战略的应用非常广泛，对大多数经济增长成功的国家（地区）发挥了重要的作用。如美国的纽约和日本的东京，在各自国家的发展中都大幅领先于其本国的其他城市或者地区。大量的发展中国家在发展过程中，集中动员优势资源，通过部分地区的先行发展和溢出效应，带动其他地区的发展，达到经济高速增长的目的。在这个过程中，特殊经济区作为一种经济发展战略与模式，体现了不平衡增长理论的精髓。

中国的经济特区的政策和经济特区的发展正是这种不平衡发展模式的杰出应用。在中国改革开放之后的发展进程中，中国的各类经济区包括经济特区、高新技术产业园区、经济技术开发区、经济开放区和保税区等特殊经济功能区都对中国的国民经济、就业、出口、吸引外资、高新技术以及现代管理体系等方面做出了重大的贡献。

截至到2012年，全国经济技术开发区和高新技术产业园区的GDP总量占到全国GDP的12.8%，而5个经济特区和上海天津两个综合配套改革试验区的经济总量则占到全国的7%。这几类经济特区GDP总计已接近20%，如果加上保税区等的经济总量，这个数字将接近24%。除了国家级特区，中国还有大量的省级及以下的各类特殊经济区，这些经济区如果全都包含在内，其占国家经济总量的比例将大幅提高。经济特区经济的高速发展也带动了周边地区的产业结构调整和产业升级，逐渐扩展成了长三角、珠三角、京津唐、辽中南等沿海经济重镇。在此基础上形成的沿海经济带继续向西部进行经济扩张与开发，成为支撑全国经济增长的重要力量。

2. 自贸区金融政策在全国范围内推广和适用建议。按照这种不平衡增长理论，随着上海自贸区的设立和发展，广东南沙、前海和横琴、天津、重庆、厦门、青岛等地都纷纷提出建设类似上海的自贸区的方案与构想。但是，随着上海自贸区政策的落地，特别是央行自贸区金融30条的内容上来看，即使类似的自贸区在其他城市获批，其在金融领域的政策推广仍然需要格外小心。

（1）与以往的特殊经济功能区域不同，上海自贸区的目前所享受的部分政策具有明显的试验性质，其最终的目标是要将这些政策推广到全国。更进一步的说，不仅是政策，自贸区的范围也必然在试验区的基础上将逐步分批向上海、长三角和中国其他各省第次推广。从金融行业的特点看，更是如此，目前在上海设立的很多金融政策都存在着全国范围内的适用性。例如利率市场化政策在各地的推进有助于使利率更加接近其真实市场价值，对各地金融机构运行绩效提高和金融产品创新都有积极效果；各地资本市场管制的放松则有利于国际资本向全国范围内流动，从而优化资本市场竞争机制，并带动国内资本市场运作水平的提高。上海自贸区在金融领域的探索为各项金融政策在全国范围内的推过积累了经验，因此除离岸业务以外，其他关于金融开放的改革措施如放松资本市场管制、利率市场化等也应在适当时机均将向整个大陆地区全境推行。

（2）尽管金融开放式总体的格局已经明确，但是鉴于金融行业的特殊性，各自贸区的金融政策要逐步推行。金融产业的发展有其自身规律，离岸金融、资本的自由流动、以及人民币国际化战略面临着很多不确定的因素，我们在对外部国际市场的了解仍处于不充分阶段，人才储备和风险及监管经验都有所欠缺，不成熟的自贸区建设构想或同质化的自贸区规划方案只能阻碍自贸区的发展进程，甚至对国内金融局部环境的正常运行造成不良影响。因此自贸区在向全国范围的推广过程中需要从上海自贸区的实践中总结经验，并结合当地经济条件与优势确定阶段性目标，使金融政策在未来其他自贸区的申报批准中审慎进行，自贸区金融环境可以在良好的基础上得以构架。

（3）上海自贸区建立的特色之处，也是其他地方政府目前需要更进一步深入认识的一点就是政府职能的转变，其中负面清单管理是一项重要的创新性举措。负面清单管理的模式促进了上海自贸区管理职能的转变，宽进严管的管理模式则弱化了政府事前审批的权力，并强化了在宏观层面上的风险管控，在简政放权的基础上加大了市场调度资源配置的灵活性，更使自贸区的金融审慎监管空间得到大幅度提升。其他各地方政府在申报和执行自贸区政策的同时，必须升级政府管理理念，提高服务意识，努力推动管制型政府向高效廉洁、结构优化、服务公众的服务性政府转变。在完善风险监管和经济调控的同时，还应创新管理方式，注重优化市场机制与法制环境，发挥市场在调节经济发展中的基础性作用，这样才能保证我国自贸区的战略能够顺利实施。

（4）尽管各地申报自己的自贸区规划存在着合理动机，但是必须指出的是，简单重复上海自贸区的政策显然会背离设立自贸试验区的初衷。以金融改革开放和贸易改革开放为宗旨，发挥自己的特色和优势，建立不同功能的自贸区则具有更强的现实意义。在金融领域，各地自贸区要充分体现各自的优势，从不同角度将以人民币业务为核心的国际金融服务列为重中之重，成为区域内新的经济增长点。当然，金融业务的发展要更加注意风险控制和产品创新，在统筹区域资源的基础上，落实“一线放开、二线安全高效管住”。随着金融监管与各项政策的成熟，自贸区将通过窗口效应产生极大的改革动力，并在长期过程中推动全国经济改革的深化和经济技术水平的提高。

注释：

①这个自由贸易区特指基于自由贸易协定（Free Trade Agreement）的国家（或地区）之间的贸易安排，不同于一个国家内部的自由贸易区（Free Trade Zone），本文对上海自贸区为代表的后者用自由贸易试验区，以示区分。

参考文献：

1. 李锐，张秀娥，孙明远.自由贸易区理论与共同市场理论.国际商报，2010，（4）.

2. 赵缜言.上海自贸区将以产品带动资本项目开.证券时报，2013，（9）：A01.

3. 黄志勇.我国保税港区管理体制创新研究.宏观经济研究，2012，（4）：65-68.

4. 丁焕峰.珠三角城市制造业聚集与分工研究.城市发展研究，2010，（8）：45-51.

5. 盛皇，尤安山.CEPA与ECFA的比较研究.世界经济研究，2011，（10）：80-87.

重点项目：天津市科技计划项目“创建东北亚合作与开发银行，促进天津科技金融服务体系发展战略”（项目号：10ZLZLZF00200）。

作者简介：马君潞，南开大学经济学院金融系教授、博士生导师；刘学新，南开大学经济学院金融系经济学博士生。

收稿日期：2014-02-20。