建设回应型政府:责任观、绩效观与服务观

[摘要]树立明确的政府责任观、科学的政府绩效观和强烈的政府服务观，相应地建设责任型政府、绩效型政府与服务型政府，有利于提高和确保政府的回应性和回应力并使之制度化、体制化，是建设回应型政府的三个主要方面。落实政府的责任观、绩效观、服务观。是建设回应型政府的重要环节。

[关键词]回应型政府 绩效观 责任观 服务观

[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2008)05-0055-06

回应(response)，是回答、答应的意思。1980年代开始新公共管理运动以来，无论是新公共管理理论、新公共服务理论，还是公共治理理论；无论是强调政府的“顾客导向”、“公民导向”，还是呼吁彼此间合作的“共治”或“善治”导向，都强调政府对于社会应有的回应。政府回应，是所有社会形态、所有政府运作模式下，政府管理公共事务、解决公共问题、谋求政府与社会之间关系稳定、和谐的基本方式，是善治的基本要素。“回应性越大，善治的程度也就越高”。无论是什么样的政府，总要程度不同地“回应”社会。本文所谓的回应型政府，不是一般意义上宽泛的政府回应，而是一种以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理特征的，具有稳定、可靠、可持续发展的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需回应力的政府及其治理模式。

长期以来，以政府为中心的传统理念，自上而下的政府动员与权力体制，颠倒了政府与社会间的关系，政府职能的责任边界比较模糊，政府运作的绩效考核不够科学，政府服务社会的意识仍然淡漠，政府对于社会的回应，缺乏一套体制与制度化的保障与刚性约束，难以体现回应型政府的特征性要求，回应低效，回应力弱化，回应性缺乏。显然，树立明确的政府责任观、科学的政府绩效观、强烈的政府服务观，有利于政府在与社会的良性互动与合作中，及时解决公共问题，满足社会需要，从而，建设回应型政府。

一、建设回应型政府，树立明确的政府责任观

回应，“从某种意义上说是责任性的延伸”。回应型政府，首先应该是责任型政府，表现为政府的一种责任性(accountability)，强调政府及其管理人员由于其承担的职责，必须履行一定的职能和义务。没有或不适当地履行应当履行的职能和义务，就是失职。或者说缺乏责任性。法国管理学家法约尔也指出：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。有权力的地方，就有责任。”责任是政府职能的约束边界，一方面具有对权力的明示作用，包括了对权力的性质、行使范围的明确规定；另一方面，对政府具有制约作用，即政府如果逾越责任界限，责任就会构成对政府越权的惩罚的依据。回应型政府是善治的政府。而政府的责任性(accountability)，则是政府善治的基本要素之一。无疑，树立明确的政府责任观，是建设回应型政府不可缺少的内容。

然而，在中国的社会发展过程中，中国的政府体制、执政能力在不断完善的同时，也暴露出各种矛盾、弊端，诸如公共权力寻租、公共政策背离公共责任、行政力量过度干预市场活动等非正常政府行为，制约了政府对于社会的回应性。政府治理过程中责任约束机制的缺失，已成为回应型政府建设过程中必须解决的问题。树立明确的政府责任观，既必须培育政府及其公务员的责任意识，又必须健全政府的责任制度与体制，即：变传统的权力型政府体制为权责一致的责任型政府回应体制，建立起政府及其公务员责任要求清晰、责任主体明确、约束有力、监督有效、反应及时、纠错迅速的责任规范；变传统、封闭的政府运作体系为开放的、各类社会组织广泛参与的、透明的政府运作体系，便于社会和公众对政府及其公务员履行责任的过程和结果进行更有效的监督和制约，并更好地完善政府责任体系。

责任型政府的建设过程，实际上也是回应型政府的建设过程。首先，责任型政府和回应型政府都强调政府对公民利益的维护，都强调对社会、公众正当需求的回应，政府公共权力不能逾越法律的范围；公民的权利和义务应当得到政府切实的保障；社会和公众的正当利益需求应得到政府的有效回应；由于政府行为造成的公民利益损失应得到救济和补偿，等等。责任型政府与回应型政府有着共同的价值目标。其次，尽管回应型政府的内涵大于责任型政府，责任型政府所侧重的是政府被动的责任承担，即政府要对社会和公民的利益负责，而回应型政府不仅包括被动的责任承担，还包含政府主动的责任意识，即政府要通过与社会、公民的互动参与回应过程，主动发现公民的利益需求，为公民提供丰富的公共产品和公共服务；尽管责任型政府以政府为本位，主要从政府的视角出发分析社会治理活动，而回应型政府强调多元共治，政府、社会、公民共同参与公共治理，致力于建构政府与社会“回应一参与”型的、互动的公共管理体系，但两者从本质上是一致的，只是回应型政府比之于责任型政府，更多地体现为社会本位基础上的主动的责任意识，更多地体现为政府与社会在公共事务领域的合作共治。因此，回应型政府首先应该是责任型政府。可以说，树立政府责任观，建设责任型政府，是建设回应型政府的重要方面。

二、建设回应型政府，树立科学的政府绩效观

1980年代兴起的新公共管理运动，其目的就是力图克服传统公共行政僵化、低效的弊端，强化政府服务意识，提升公共服务水平。相应地，公共部门的绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识，等等，便应运而生。有鉴于此，学术界提出了绩效型政府治理的理想模式。绩效型政府，是指政府在履行职责的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应社会、公众要求，追求社会、公众满意，以相同或更少的资源，获得公共产出的最大化。在这里，良好的政府服务、较高的行政效率和社会满意度，体现了政府的善治，体现了政府对于社会、公众较强的回应性。很长一段时期以来，由于缺乏绩效而导致的政府对于社会的回应低效、回应力弱化、回应性缺失，已制约了回应型政府建设的进程。

树立科学的政府绩效观，是建设回应型政府的必然要求。树立科学的政府绩效观，既要培育政府及其公务员科学的绩效意识，又要建立健全政府的绩效制度与体制，即：政府要体现科学的绩效评估指标体系的要求，变传统的定性为主、定量不足的政府公共管理的考评标准为定性与定量并重、公开透明、易于操作、社会广泛参与的考评标准；政府要立足于体制与制度建设，变传统的、缺乏有效绩效考评的政府体制为绩效型的、令社会和公众满意的政府回应体制。这样，才能落实科学的绩效观，确保并进一步提高政府绩效，提高政府对于社会的回应质量与速度。

1．培育科学的政府绩效意识。

发展是人类的共同主题。发展观与政府绩效观紧密相关。不同的发展观，会导致不同的政府绩效观；不同的政府绩效观，也体现出不同的发展观，如表1。从发展观不同的演进阶段可以看出，中国的政府绩效考评体系，还处在第一代和第二展观的转变过程之中。第三代以人为中心的综合发展观，

最能体现回应型政府中政府和社会良性互动合作的发展趋势，也是建设回应型政府绩效考评体系时的重要参考。因此，在促进发展观从第一代、第二代向第三代转变的过程中，培育科学的政府绩效观，显得尤为必要。

培育科学的政府绩效意识，树立科学的政府绩效观，要从以经济指标为主转向注重经济指标和社会指标的统一。当前流行的政府绩效观，是一种经济绩效观，把经济增长看作考评政府绩效首要、甚至唯一的指标。这种绩效观反映了发展中国家急于摆脱贫穷、走向富强的强烈愿望，在实践中有一定的作用，但同时也带来了诸多问题。一方面，它忽视了生态问题，以对自然资源的掠夺式利用来换取经济发展，造成环境普遍恶化。另一方面，它在一定程度上忽视了人的价值与尊严，在财富动机的驱使下，颠倒了人的发展与经济增长之间目的与手段的关系，助长了拜金主义、利己主义和享乐主义价值观的形成，忽视了对精神文明的追求。这些都降低了社会、公众的满意度，从而降低了政府的回应性。科学发展观是一种全面的发展观，要求采用全面绩效指标来取代经济绩效指标。政府活动及其职责，不仅仅限于经济领域，在社会、政治、文化、自然等各个方面，都有着重大而深远的影响。因此，政府绩效，是对包括人的自身发展在内的经济、社会、政治、文化、自然等发展领域系统、有机和全面的衡量。政府绩效指标，应该是经济指标和自然、社会发展指标的统一。

培育科学的政府绩效意识，要从注重近期绩效指标转向注重近期绩效指标与长期绩效指标的统一。科学发展观是可持续发展观，不仅关注现时的发展，更关注未来的发展。因此，政府活动不仅要关注当前，更要着眼于未来，把当前的发展要求和未来的发展需要有机地结合起来。科学的政府绩效意识，应体现既立足当前、又着眼长远的科学发展观。长期以来，对政府绩效的考评，往往自觉不自觉地集中于政府活动“看得见、摸得着”的方面，从而造成了政府追求近期目标而损害长期利益的短期行为，政府变得目光短浅。这样的政府，难以从长远利益的层面上，去回应社会需要。只有形成短期指标与长期指标相统一的绩效指标体系，全面考评政府绩效，规范政府行为，才能从维护社会的长远利益上保证政府绩效，从而保证政府对于社会的回应绩效。

培育科学的政府绩效意识，要促进从“以物为中心”向“以人为中心”的绩效指标的转变。传统的发展观“以物为中心”，注重经济增长，视人为经济增长的工具。科学发展观“以人为本”，是一种将人的全面发展置于核心地位的发展观。两种不同的发展观，导致了对政府绩效评估指标完全不同的选择。在科学发展观看来，人的全面发展是发展的最终目的，而经济增长只不过是实现人的发展的手段，经济、政治、文化、社会的各种制度的演变和改进，都是为了给人的发展创造更好的环境。发展的核心问题在人、不在物，发展的最终目的就是使人本身获得全面发展。科学的政府绩效意识，要求绩效评估指标体系体现“以人为本”的发展要求，建立“以人为中心”的政府绩效评估指标体系，促进人的全面发展。人的全面发展的需求，不只是物质生活需求，还包括社会生活、精神生活、政治生活、生态生活等方面的价值需求，使人能够在体力、智力上的各种潜能得到充分展现。树立“以人为中心”的政府绩效意识，就是以人为本，一切为了人，一切依靠人，从满足人的发展的根本上确保政府的回应性。

2．建立科学的政府绩效评估指标体系。

科学的政府绩效观，是建设回应型政府的基本价值导向。而科学的政府绩效观的落实，需要科学合理的政府绩效评估指标体系。科学发展观、科学的政府绩效观与政府绩效评估指标体系之间有着内在的联系：前者为后者提供价值导向，后者也为前者提供约束性保障。因此，构建科学合理的政府绩效评估指标体系，也是建设回应型政府的重要要求。

由表2所示，与传统的评估指标不同，回应型政府的绩效评估体系增加了政府回应社会能力和水平的考核指标，并不断使之成为提高政府回应能力的科学体系。将政府回应纳入政府绩效评估体系，其主要内容涉及了政府为社会、公众提供公共服务，以及政府提供公共服务的效果、服务的满意率，等等。这就需要有相应的评估指标、评估系统对政府回应的绩效进行评估。这个评估系统应包括政府部门自身建立评价中心进行评估、社会中介组织的评价、公众的评价三大方面，其中最主要的还是公众的评价。从这三大方面作出的评估，可以全面、综合地评价政府回应的绩效状况，促使政府不断改进其公共服务，增强社会、公众对政府的认同和信任，提高社会对于政府回应的满意度，从而提高政府回应能力，增强回应效果。

总之，在现代社会转型过程中，无论是从经济体制到管理模式，从思想观念到行为方式，廉洁、高效都已成为各级政府追求的理想治理模式，政府职能的重心也逐渐集中到了为社会、公众提供丰富的公共产品和优质的公共服务方面，这必然有利于绩效型政府的建设，而绩效型政府的建设过程实质上就是回应型政府的建设过程。

首先，回应型政府与绩效型政府之间是相互补充、目标一致的关系。绩效型政府所追求的廉洁、高效等价值目标，同时也是回应型政府追求的价值理想；回应型政府的制度设计、公共行政方式，也有利于提高公共行政的服务水平，从而提高政府绩效。绩效型政府与回应型政府的目标、价值理念是一致的。绩效型政府建设是对回应型政府建设的直接推动。

其次，回应型政府不仅限于绩效型政府的内容，要在对绩效型政府的建设中，促进回应型政府建设。从价值目标上看，回应型政府包含了更深层次的价值追求，而绩效型政府所追求的高效、廉洁，只是回应型政府诸多价值追求中的一元。从政府模式上看，绩效型政府体现了目标导向、价值导向，而回应型政府同时包含了工具理性和价值理性；回应型政府不仅是政府理想模式的状态描述，还是实现理想的政府模式的方式和路径。从服务属性上看，绩效型政府以公共管理理论为指导，强调行政效率和顾客导向，强调最大限度地实现顾客需求，满足顾客利益；而回应型政府则以公共治理理论为指导，不仅强调行政效率，更强调公民参与，更强调回应社会、公众需求，政府要主动为社会、公众提供有效的公共服务，更强调公共行政的公正性、合理性。从某种意义上讲，绩效型政府建设为回应型政府建设提供了重要准备，回应型政府是对绩效型政府的升华。

三、建设回应型政府，树立强烈的政府服务观

服务，是政府治理与善治的基本特性和首要要求。政府只有在服务社会的过程中，才能有回应，才能有及时、正确、有效的回应。树立强烈的政府服务观，是现代社会对政府的重要要求，也是建设服务型政府的基本条件和动力，进而也是建设回应型政府的基本保证。而服务型政府，则是政府服务观的体制性与制度化保证。有学者认为，所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨、承担着服务责任的政府。而另外一些学者则认为，所谓服务型政府，就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法中用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的服

务，为民兴利、促进社会稳定发展。虽然不同学者对服务型政府概念的界定有所差异，但其内涵基本类似：在政府的宗旨和职能上，把服务公众、服务社会作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，关注公众、社会对政府公共服务的价值偏好，重视其所反映的诸多问题，并且有针对性地、负责地加以解决；在政府的管理理念上，以人为本，积极主动地对社会、公众的需求及时予以反应，并采取有效措施，满足其体现公共性需求和利益；在政府管理的方式和手段上，应该推进民主管理，实施电子政务，做到政务公开；在政府的服务内容上，致力于为社会、公众提供及时、方便、周到和人性化的服务；等等。

必须明确，尽管服务型政府与回应型政府不能完全等同，但二者有着紧密的、难以分割的联系。首先，服务型政府和回应型政府在价值归属上是一致的。无论是服务型政府还是回应型政府，其基本价值目标都是为了提升政府的社会管理和公共服务能力，增强政府公共服务水平；虽然服务型政府和回应型政府在治理理念、治理模式上各具特点，但两者可以相互借鉴、互为补充，彼此促进：服务型政府理念的确立，可以为回应型政府提供更好的价值标杆和目标体系，回应型政府治理模式的建立，可以使政府更好地实现其服务性职能。

其次，回应型政府治理模式，是服务型政府建设的重要发展前景，服务型政府的服务理念和运行机制，是建设回应型政府的重要条件。服务型政府要求政府必须积极主动地对社会、公众的需求做出回应，并采取有效措施，实现社会、公众的公共性需求，回应型政府有“行政管制”型回应、“市场服务”型回应、“民主治理”型回应等多种类型的对于社会的回应模式，服务型政府的回应模式只是回应型政府多种回应模式中的一种，后者较之于前者，是上位概念。以建设服务型政府为目标的政府改革，较多地体现为对政府服务性职能的强调，而对公共治理理念下政府服务社会、公众的责任约束、体制规范等则强调不够。而以建设回应型政府为目标的政府改革却不止于此。正如“黑堡宣言”所宣称的：“公共行政者必须负责任地做出回应，这就是说，对合乎宪法和法律的特定的正当要求做出回应。不过，公共行政者对选民选官员或公民的回应是有所不同的，不应该是‘地震仪’，也不是雇佣的仆人，更不是忠实的仆人，只有这样，它才能在回应这个词中体现最高层次的负责任。”可见，回应型政府治理模式下，政府回应不是被动的、工具性的，而更多是主动的、责任性的，这正是服务型政府的欠缺。显然，即使在政府的服务性上，回应型政府仍比服务型政府显得更为可靠、有效。在“政府－社会”关系方面，服务型政府虽然以提供公共服务为核心，但其行为本身却常常是政府本位的，其行为模式往往是被动的、单边式的；回应型政府则更强调政府、社会、公民之间的互动合作，多元共治，更明确地体现出了社会、团体、公民个人在政府治理、公共政策制定等方面的主体地位和主动精神，其行为模式更多的是主动的、及时性的、双边互动式的。因此，回应型政府比服务型政府更有利于在政府职能体系的各个环节上，全面体现对政府回应社会的责任性要求。

可见，树立强烈的政府服务观，是建设服务型政府、回应型政府的重要环节。因此，要培育各级政府及其公务员“社会至上、公众第一、以民为本”的服务意识；要培育各级政府的服务职能和服务体系，变传统的管制型体制为服务型的政府回应体制；要培育各级政府的政策与制度体系，变传统的自上而下的、单向度的命令体制为政府与社会、公众之间合作共治的服务或回应体制；要培育各级政府的运作体系，变传统的、层级管理下的政府与社会或公众之间的“远距离运作”体系为在各类社会组织帮助下，政府与社会或公众之间彼此合作交融的“近距离运作”体系，从而进一步增强政府的服务属性，在建设服务型政府的过程中，促进回应型政府建设。

总之，回应型政府既强调为社会、公众服务的政府价值，又注重政府责任和绩效实现。责任观、绩效观、服务观，是建设回应型政府过程中必须予以重视并重点培育的三大环节。实现回应型政府的这些目标和价值，不一定要以传统的、自上而下的形式来达到目的，而应通过政府与社会良性互动，社会、公众积极参与政府治理过程来实现，从而使政府在这一循环往复的民主过程中，适时、恰当地对社会做出回应，使政府的价值得以体现，社会的作用得以回归。