城市土地利用中政府干预的失灵及其法律救济

一、城市土地利用的政府干预

（一）土地利用总体规划

土地利用总体规划是在一定规划区内，根据当地自然和社会经济条件以及国民经济发展的要求，协调土地总供给与总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。它是通过城市建设用地规模和土地利用年度计划来控制城市规模以及城市扩张的速度的。一般来说，土地利用总体规划对城市规模的确定是通过人口预测来进行的。

除此之外，为控制农用地转换为城市用地的速度，各级人民政府还需要根据土地利用总体规划确定的规划期内年度用地总量来编制土地利用年度计划，对每年的建设用地总量进行控制。具体编制土地利用年度计划还要参考国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况。土地利用总体规划对农地直接保护是划定基本农田保护区，实行严格的用途管制制度，对城市建设占用的农地实施占一补一，以保持耕地总量动态平衡。

（二）城市规划

城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行。城市总体规划包括：城市性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划、近期建设规划等。城市详细规划是在城市总体规划或者分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设做出具体规划。

改革开放以来，我国城市的结构和功能日趋多样化，城市的各种行政管理和经济管理关系日趋复杂，城市土地开发和各项建设活动日益频繁，过去那种主要依靠行政手段进行管理的方法日益不能适应形势发展的需要。

因此，必须进一步强化城市规划的综合、协调功能。城市的土地利用和各项建设活动只有纳入统一的规划，实施统一的规划管理，遵循统一的行为规范，才能保证城市的合理发展和协调运转。这就要求通过立法来提高城市规划的权威性和约束力，确立其法律地位和法律效力，使城市政府更加有效地行使建设城市和管理城市的职能。

（三）不动产登记制度

不动产登记制度是明确土地权属，规范土地交易行为，为土地市场提供完全房、地信息的基础。我国的土地登记制度也是在改革开放以后，随着城市土地使用制度的改革发展起来的。

1994年通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》对此进行了详细规定，第60条指出：以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，向同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。

二、城市土地利用中政府干预失灵的剖析

在市场经济条件下，政府在资源配置中的作用集中地体现在弥补市场的缺陷方面，具体到城市土地利用上，建立和完善土地资源的规划、管理制度，健全土地交易与管理制度成为城市政府的首要职能。同时，政府在克服外部性、提供城市公共物品方面，应该更有作为。但是，政府在干预城市土地利用中也存在着一些失灵的现象。

（一）政府干预失灵的原因

1、政府作为土地产权代表和社会管理者的角色错位

政府作为土地产权代表和社会管理者的双重主体资格，使政府产生角色错位的可能性。

当政府作为行政主体时，政府承担着领导宏观经济发展的公共职能。因此，政府为了营造宏观经济发展环境，必须优化资源配置，规范市场秩序，降低交易成本，用政府看得见的手纠正市场失灵，这时政府代表的是社会整体利益。但是，当政府作为市场主体时，政府处于和市场主体平等的地位，承担着微观经济发展的土地资源供给职能和来自市场主体的经营赢利压力和诱惑。于是，政府陷入两难处境，并在微观利益和宏观利益的对立面中进行博弈。一般情况下，地方政府最终选择的结果是放弃公共长期利益以满足自己的经济上的短期微观利益，从而做出违法决策，使一些干预措施如土地利用总体规划、城市规划形同虚设。

因此，政府作为土地产权代表的市场行为和社会管理者的公共行为目标不一致，必然造成政府的角色错位。

2、政府获取相关信息严重不足或失实

政府能有效干预市场运作的前提之一是其拥有完全信息，但这个前提在现实经济社会中难以成立。一是由于市场的分散化，造成信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映，但政府干预之后，市场传递信息的渠道就受挫了，政府的信息获取渠道不畅；二是信息获取与否，与政府自身利益无关，且信息获取是需要成本的，因而政府缺乏主动获取信息的积极性；三是获得的信息失真，被政府规制的对象有更多的积极性去欺骗或者收买政府官员，导致政府职能部门不可能拥有完全真实的信息。

3、政府干预缺乏公众参与和监督

西方市场经济国家中，政府干预措施在制定和实施中，都有公众参与以及监督的渠道，这使规划的实施得到充分保证。而在我国，土地利用总体规划是自上而下制定的，是中央政府的要求，而城市规划是地方官员主持进行的，这两者在制定和实施中都没有给居民参与和监督留下很大空间。因此，居民对土地利用总体规划和城市规划的热情不高，更谈不上监督了。

（二）政府干预失灵的表现

1、政府垄断同时破坏效率和公平

市场经济国家的市场垄断目的是获取效率，破坏的是公平，且政府反垄断主体明确，

目标即反对垄断行业、维护公平。计划经济转型国家的市场垄断则同时破坏了效率和公平，还存在政府反垄断主体缺位。国土资源部执法监察局局长张新宝近日在通报土地违法情况时指出，新《土地管理法》实施以来的七年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，在这些违法案件中，政府主导下的违法突出。表现为，政府违法带有普遍性。凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到政府；再就是政府违法带有发展地方经济的色彩；三是以侵犯农民利益为特征。低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。

2、政府垄断无法达到预期设想

城市土地产权不清晰，造成法律上的所有权和事实上的使用权相脱节，由谁来代表国有土地产权不仅在中央和地方之间摩擦不断，而且也在同级政府部门之间摩擦不断。

尽管法律规定国务院为国有土地产权主体，但是土地市场权力实际是在市县级政府。法律上的国有土地产权利益往往被地方政府及其各个利益部门、社会各种利益群体、不同层级的国有企业分割。其次是在垄断市场上政府随意性过大，拥有实际土地批租权力的地方政府集市场、行政、执法、监督的权力于一身。在地方利益的驱动下，极易造成政府利用权威左右市场，在需要行政利益时就牺牲经济利益，在需要经济利益时就牺牲行政利益，也就是既可以垄断，也可以不垄断。

三、城市土地利用中政府干预失灵的法律救济

（一）以法律形式规范政府机构的行为

1、应实现政府经济职能的法制化，健全和完备政府经济职能的法律制度。依照城市土地市场发展对政府职能的要求，应规范政府宏观调控市场等方面的立法，包括规范市场主体、客体、秩序和保护消费者权益的立法。

2、中央政府和地方政府，政府与土地主管部门，土地主管部门与其他政府职能部门之间应界定职能范围，明确权力分工。

3、政府只管那些市场机制作用所不及，难于运作好的方面。

4、按照市场经济的本质要求，遵循价值规律、供求规律等来处理土地经济活动。包括供应土地的数量、时机、出让方式、年期、价格等的确定都以市场为依据来确定。

（二）实现行政公开化，建立对政府实施有效的社会监督机制

1、公开涉及土地使用者利益的相关政府部门的工作制度。

2、公开土地市场的法规、规章及有关政策。

3、定期公布市场信息。

4、公开执法，对于土地执法中的违法行为的处罚，要公开其处罚的理由、依据和结果。

由于长期以来我国的行政机关行使权力缺乏公开性和透明度，我国法律很少规定行政机关公开其文件、权力内容和义务，从而逐步形成了“内部行政”和“秘密行政”。具体到土地市场，这种行政方式的弊端直接表现为操作模糊，使土地市场在一定程度上成为“灰色市场”或“隐形市场”。因此，政府作为土地所有者在出让土地中应公开办事程序，严格界定并向社会公开有关出让方式的适用范围，从而防止土地市场中的“寻租活动”，变暗箱操作、灰箱操作为公开交易，使幕后交易失去天然屏障。

对政府实施有效监督与约束的具体措施，就是要强化事前监督和事后惩罚机制。事前监督就是要提高公共权力运作过程的透明度，事后惩罚就是对政府机构的行政官员的违法、违规行为从重从严惩处，分别给以党纪处罚、行政处罚、经济处罚和刑事处罚。

（三）建立政府官员选拔的竞争机制

与土地资源利用管理有关的某些职位，可以向社会开放，经过有关社区公众直接选举产生，或者经过代议机构推荐与相应公务员考试选拔产生。这些职位不搞终身制，相关管理人员职务的任免由定期的公众选举或代议机构评审来重新确定。由于有众多竞争者对职位的竞争，将会形成相应的人才市场，促使他们相互监督和自我约束。这种人才市场的存在将使竞争者的行为结果与努力程度具有一定的可比性，从而可以减少公众个人判断的不确定性影响，降低公众和代议机构对他们行为监督和政绩考核的成本，使政府管理土地的行为能最终受到公众意愿的约束。在官员的任命上，任命机构与各部门的主要领导以及本部门上下级官员之间要签订合同书，阐明未来一定时期内被任命官员的土地资源管理目标、计划、资金运作，以及相应任务完成的奖罚条例。这些合同应具有法律效力，这样可以方便公众代表机构对该部门主要领导以及上级对下级的监督和考核，促进政府官员任命和提升的公平竞争，有利于缩小和防止政府机构及其成员的目标偏离公众目标。

四、结语

城市土地利用是城市经济和社会生活的载体，将城市土地的优化利用纳入法制化轨道是城市发展中的关键性问题。为了更好的体现政府在城市土地资源配置中的作用，避免政府干预失灵，实现城市土地的合理配置和持续利用，我们必须建立健全完备的法律制度，明确政府各职能部门的权限和分工，公开执法，提高公共权力运作过程的透明度，加强社会监督机制，以使城市的建设和发展更加健康、有序、和谐地进行。

（作者单位：泉州师范学院陈守仁工商信息学院）