浅析财政资金对社区养老投入现状及完善财税政策的对策

[摘 要] 由于我国老龄化进程的不断加速，财政资金支持社区养老服务的资金总量较小、对社区养老服务的补贴水平较低，以及对社区养老投入结构不合理，导致社区养老保障体系面临巨大的压力。为切实提高社区养老服务质量与效率，我国应提高财政资金对社区养老的直接投入力度，建立社区养老财政补贴长效机制，完善财税绩效考评机制，拓展社区养老资金来源，发展养老服务市场化融资渠道，细化财税政策，推动政策落实，从而实现我国社区养老产业的健康发展。

[关键词] 财政资金；社区养老；财税政策；对策

[中图分类号] F810 [文献标识码] B

[文章编号] 1009-6043（2017）02-0022-03

社区养老是当前国际社会普遍推崇的新型养老方式，开展社区居家养老不仅有利于提高老人的生活质量，而且还有助于减少家庭的养老负担。随着社会老龄化进程的不断加速，社区养老服务的重要性越来越重要，但是随着社区养老需求的不断提高以及养老人数的增加，导致我国社区养老保障体系面临巨大的压力，尤其是财政资金投入的不足，使我国社区养老服务质量低下。社区养老服务体系的完善必须依赖于财政资金的支持，而财政资金必须要依靠完善的财税政策引导。

一、财政资金对社区养老服务的投入现状

以辽宁省为例，近些年辽宁省加大了对社区养老的资金投入力度。2014年，国家、省两级财政投入1.1亿元对省内42家老年养护院等公办养老服务机构和社区老年人日间照料中心等养老服务设施进行新建和维修改造。省、市公益金50%以上用于支持发展养老服务业，国家福彩公益金2673万元补助891个农村互助幸福院建设。2015年，辽宁投入1亿元专项资金，加强全省城乡重点养老服务设施建设。然而政府的资金投入与当前社区养老服务需求之间的矛盾越来越突出，充分表明财政资金对社区养老服务的投入还不够。

（一）财政资金支持社区养老服务的资金总量较小

根据辽宁省老年人口和老龄事业监测统计信息显示，辽宁省社区居家养老服务得到快速的发展，尤其是社区惠普型社区服务社数量的增加，大大提高了社区居家养老服务的质量，并且被越来越多的老年人所接受，并且参与到社区居家养老服务体系中，但是政府对社区养老的投入却没有相应的提高，相关数据显示，我国社会保障支出占财政总支出的10.3%，该数值远远低于美国、德国等西方发达国家的水平。可见财政资金对社区养老服务投入总量的不足，会影响到社区养老服务体系的发展。

（二）财政资金对社区养老服务的补贴水平较低

社区居家养老服务离不开财政资金的扶持，因此强化财政资金补贴制度是促进社区养老服务体系的关键因素，然而当前财政资金对社区养老服务的补贴水平比较低，其主要表现为：一是人均补贴水平不稳定。财政资金对社会民生项目的补贴存在一定的波动，在很大程度上取决于当地的经济发展水平，随着近些年辽宁省经济发展速度的放缓，尤其是在经济结构调整的关键时期，辽宁省经济出现了快速下滑的趋势，虽然政府也在不断地提高民生保障支出，但是由于老龄人口基数的不断增加，导致人均补贴存在一定的不稳定性，由此可见财政资金在投入方面缺乏统筹考虑；二是人均社区养老服务补贴水平不高。通过对比美、德国家社区居家照料服务资金的标准，我国的标准要远远落后于这些国家的平均水平。以德国为例，德国根据养老服务对象的身体状况确定的照料费用在590美元/人到2000美元/人，而辽宁省的社区居家养老照料标准却不足200美元/人；三是对民营养老机构的运营补贴不到位。虽然辽宁省出台了关于针对民营养老机构的运营补贴制度，但是由于补贴审批制度不合理，导致民营养老机构很难获得财政的支持。

（三）财政资金对社区养老投入结构不合理

通过表1，我们可以清晰的了解到辽宁省财政资金在社区养老服务机构资金的补贴结构上，存在过分重视运营的现象，一般财政资金的一半以上应用于支持社区养老机构的运营，而且这部分主要是应用于支付社区养老工作人员薪酬。

二、财税政策对社区养老支持的现状及存在的问题

（一）我国财税政策对社区养老扶持的现状

总体来看我国对社区养老服务体系发展的财税政策主要包括：一是针对社区养老机构的税费减免政策；二是对养老机构或者赡养人义务人赠予的减免政策；三是直接对老年人所得的减免税政策。具体见表2。

当然具体到辽宁省也制定了系列关于促进社区养老服务体系发展的优惠财税政策：一是制定了完善的融资政策。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。鼓励保险公司开发和完善养老机构综合责任保险险种等；二是完善税费优惠政策。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，对养老机构提供的养护服务免征营业税，对非营利性养老机构的自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税，对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税；三是完善人才培训和就业政策。省市采取政府补贴的方式，加大养老护理人员的培训力度；四是完善财政支出政策。加快建立养老服务评估机制，探索建立城乡低保户、低保边缘户家庭中60周岁以上的失能、半失能老人和重度老年残疾人生活补贴及护理补贴制度。公办养老机构、社区养老服务设施的维护资金、所需工作人员人头费和日常工作经费应列入同级财政预算等。

（二）社区养老财税政策所存在的问题

无论是国家层面还是地方都建立了针对社区养老服务的财税政策，但是结合财税政策的实施效果看，还存在不少的问题：一是财税政策的覆盖面相对比较窄。目前我国制定的各项优惠财税政策主要是针对福利性、非营利性的社区养老机构，而针对营利性、民办养老机构的优惠财税政策比较少。虽然《辽宁省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》辽政法（2014）4号提出了针对民营养老机构的优惠财税政策，但是其在具体的实施中却存在细则不明确，导致实施不到位的现象，进而影响民营养老机构参与到社区养老的积极性；二是优惠环节单一。从表1可以到看财政对社区养老机构的投入支持主要集中在运营阶段，而对于养老机构的融资、投资等环节则缺乏相应的优惠财税政策，进而导致社区养老的后续资金问题比较匮乏，影响服务质量；三是优惠力度不够。社区居家养老服务属于民生项目，但是目前看财税政策对社区养老的优惠力度还不够，例如关于民营养老机构参与社区养老的扶持力度不够，导致公办养老出现“供不应求”，而民办养老机构则出现“高空置率、高收费、高支出”的现象。

三、提高财政资金投入，完善财税政策的对策

提高财政资金的投入必须要依赖于完善的财税政策，因此在当前老龄化进程不断加快的环境下，我国政府部门要正视财税政策制定、实施中所存在的问题，并采取积极地对策进一步完善财税政策，以此提高社区养老服务体系的发展。

（一）提高财政资金对社区养老的直接投入力度

社区养老具有惠普性质，因此在社区养老服务体系构建中，中央和地方要积极发挥财政优势：一是要提高中央对社区养老的支持力度，中央要建立专项预算制定，将养老纳入到一般性财政专项预算中，提高社区养老资金投入的稳定性；二是协调资金投入数量与经济社会发展水平之间的关系。财政投入数量取决于当地经济发展水平，目前辽宁省处于结构转型的关键时期，促进消费，大力发展创新型产业是辽宁省经济发展新的增长点，然而经济发展是当前工作的核心，因此要求政府部门要合理处理资金投入数量与经济发展的关系，不能为了发展经济而降低社区养老投入资金。而是要根据我国未来财政能力做好养老服务中长期规划，以此做到合理应用财政资金。

（二）建立社区养老财政补贴长效机制

一是要完善社区养老的补贴制度。由于社区养老补贴主要是面向高龄老人、贫困老人以及“三无”老人，因此使补贴存在一定的局限性，因此我国要进一步提高社区养老补贴制度的完善性，由个人补贴向社会保险过渡，例如改变以往针对某个老人的补贴模式，而是将其纳入到保险体系中，以此提高财政补贴资金的效益；二是改变政府对养老机构财政补贴的帅选机制。政府对社区养老机构的补贴筛选要由过去的所有制转变为以项目为主的模式，由于我国养老基础设施建设不足，因此只有养老机构的规模、数量等达到一定要求，财政就给予补贴，而考虑其所有制的类型。当然政府在补贴中要充分认识到补贴的性质，如果属于建设型的补贴则要适时退出，而属于公益型的补贴则要制定长期的规划；三是加大对社区养老机构的补贴力度。一般公益性的养老机构由于资金来源渠道比较单一，因此要加强对非营利机构的补贴力度；四是给予社区志愿者一定的补贴。对于社区志愿者而言，虽然其行为属于自愿，但是政府也要给予其一定的补贴，以此激发全社会人员投入到社区志愿服务的行列中。

（三）完善财税绩效考评机制

为提高财政资金的使用效益，建立完善的财税政策执行绩效考评机制：一是建立科学的绩效考核体系。财政资金来自于财政，因此对于社区投入资金的考评也要有民政部门和财务部门共同组成考核小组，并且制定具有操作性强、细化的指标参数，以此达到科学考核专项资金的目的；二是重视审计制度在绩效评价中的作用。审计制度是约束政府行为的重要制度，在社区养老财政投入中，虽然通过财政部门和民政部门的绩效考核能够有效地规避资金使用舞弊行为，但是由于存在利益关系，导致财政资金的使用效益存在某些问题，因此需要将审计制度引入到政府财政投入的监督与审查中，以此提高财政资金的使用效益；三是重视绩效考核的结果。财政是国家治理的基础，我国养老服务体系还处于起步阶段，因此通过绩效考核结果可以准确的反馈出我国社区养老服务所存在的问题，进而可以有针对性地进行改进。

（四）拓展社区养老资金来源，发展养老服务市场化融资渠道

社区养老需要的资金比较大，单独依靠财政支持很难满足社区发展的需要，因此我国要建立完善的社区养老资金融资制度：一是要扩大社区养老资金融资渠道，政府要进一步加强与民间资本的合理关系，提高养老服务质量。例如政府在向社会组织购买养老服务时，需要合理预算社会组织所需要的人力、资金等成本，以此提高政府购买服务的质量。当热政府也要加强对社会养老机构的监督力度，避免出现“只拿钱、不办事”的现象出现；二是完善PP模式。PP模式为社区养老服务提供了新的融资渠道，通过该模式可以将民间资本有效的应用到社区养老体系中，缓解财政资金紧张的局面，促进了社区养老服务的发展。

（五）细化财税政策，推动政策落实

一是要细化财税的优惠条件，加强财税在社区养老产业中的引导作用。目前国家对社区养老的财税政策比较多，因此在具体的财税政策执行的过程中一定要对享受主体进行审查，明确其所享有的具体项目；二是加强对“医养”项目的支持力度，“医养”是当前社区养老建设的重要形式，因此要发挥财政优惠政策，重点支持该养老产业。

[参 考 文 献]

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[3]孔月红，卢乔石.民间资本投资养老社区的政府支持体系构建研究[J].湖北社会科学，2013（12）

[4]石秋圆.对完善我国养老服务体系的财税政策思考[D].中央财经大学2012（学位年度），2012