加快土地流转步伐 ,促进农业有序发展

【摘要】目前在农村出现了以转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式进行农村土地流转，取得了一定的效果。本文以全国税费改革试点县、农村土地承包经营权流转试点县安徽省太和县土地流转情况为例，对加快土地流转步伐 ，促进农业有序发展阐述了相应的措施建议。

【关键词】 流转 土地制度太和县农村土地经营权

中图分类号：[D922.61]文献标识码：A

土地作为农业发展最基本的生产资料，土地经营模式一直是各界关注的热点问题。为了利用好有限的土地资源，各地都积极进行了探索，并创造了许多新模式。目前在农村出现了以转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式进行的土地流转已经取得了一定的效果。党中央一贯尊重农民的首创精神，热情支持土地流转这一新生事物。党的十明确指出，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2014年中央一号文件公布了题为《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年全国两会召开，土地流转仍是焦点中的焦点，今年国土部首推农地改革，研究起草“农地入市”的文件，被提上国土部工作的重要议程。这些政策都充分体现了中央切实维护农民权益的宗旨，因此积极促进农村土地流转就成为必然趋势。但目前土地流转存在农民自行流转多、报村和乡镇批准备案少，口头协议流转多、签订书面合同少等诸多问题，因此尽快制定土地流转政策，规范土地流转程序迫在眉睫。据有关部门提供的数据，近几年各省市因土地流转引发的纠纷，呈逐年上升趋势。2008年4月到2009年4月，太和县成为安徽省5个农村土地流转试点县之一。六年来，土地流转状况如何，能否以点带面进行推广，以太和县土地流转情况为例无疑就具有很强的现实意义。

近年来太和县根据县情确立了“十二五”奋斗目标，加快推进工业化、城镇化、农业现代化和信息化“四化同步”。在推进农业现代化这一进程中，土地流转问题就是一个非常重要而又敏感的问题。解决得好，将大大促进“四化”进程；解决得不好，有可能成为阻碍“四化”进程的一道坎。怎样破解这些难题？我认为太和县积极尝试农村土地流转不失为一双赢之举。

一、太和县农村土地流转基本情况及做法

2013年10月，笔者参与了太和县土地流转情况调研，赴李兴、双浮两镇实地调查，深入实地调研了土地流转新模式。通过察看访谈，笔者对太和县土地流转情况有了较深入的了解，目前太和县有耕地面积172万亩，截止到2013年底，土地流转面积达到15万亩，占全县耕地面积的8.6%；其中转包5.1万亩，转让1.9万亩，租赁3.1万亩，互换0.9万亩，其他形式3万余亩。流转时间在1至2年的近8万亩，3至5年的进4.4万亩，6年以上的近2万亩。调研发现，在完善家庭承包经营制度的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则，通过土地承包经营权流转，土地规模效益已经显现，在充分发挥能人和种养大户的带头示范作用下，有力促进了农业发展。这说明虽然农村土地流转虽然正处于试点阶段，但在一定程度上也有了一些成功的做法：

1、成立组织，制定方案，加强对土地流转工作的领导

自2008年4月试点工作实施以来，太和县委县政府高度重视，加强了对全县农村土地承包经营权流转试点工作的领导，县政府及时成立了由分管副县长任组长的领导小组，下设办公室，为试点工作提供了组织保障。通过多方征求意见，制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》、《太和县农村土地流转摸底调查和试点工作方案》，在目标任务、工作要求等方面进行了细致的安排，加强了对土地流转工作的领导。

2、广泛宣传，积极培育现代农业经营主体

太和县广泛宣传《农村土地承包法》等有关法律法规，充分利用广播、电视和公开咨询等形式，使基层群众对农村土地承包政策有关法律法规，特别是土地承包经营权可以“依法、自愿、有偿”流转的规定有了明确的了解；农委等有关部门多年来一直积极引导鼓励支持有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社、农业科技人员等经营主体投资效益农业，推进专业化生产、产业化经营，加快了现代农业的发展。现代农业经营主体的发展，加速了农村土地承包经营权流转的步伐，提高了农村土地承包经营权流转的规模和质量。

3、因地制宜，积极开展农村土地流转试点

太和县有关部门通过综合考虑，选择了旧县镇张槐村、皮条孙镇孙法村、双浮镇双兴村等为农村土地承包经营权流转试点单位，初步总结有三种流转类型：一是土地合作型。如孙法试点村，主要是同类农产品的生产者自愿结合进行的一种土地合作，该村依法成立“优质农产品种植专业合作社”，实行订单生产，实现了规模化生产、区域化种植、产业化经营，收到了土地直接流转的效果，增强了抗御市场风险的能力。二是技术服务型。就是以统一技术服务为动力，引导农户进行土地联片，统一组织生产，以协会为依托，开展区域化种植、标准化生产、订单化销售、产业化经营、一体化服务。三是租赁经营型。这种类型主要是直接租赁土地进行经营。这是太和县土地经营流转最直接的形式。

4、加强监督和指导，切实做好依法规范流转的服务工作

为保护国有土地和流转双方权益，各乡镇都把强化监督作为工作重点，在坚持农村土地承包经营权长期不变的前提下，从规范流转合同和加强档案管理等基础性工作入手，积极稳妥地加强引导和服务工作，制定了土地流转示范文本，明确流转主体是农户，双方要在平等协商一致、互利互赢的基础上签订好流转合同，明确双方的权利和义务；在规范流转行为的同时，注重档案管理，做到土地流转相关文件、方案、合同、表册、台账等资料完整，力促土地流转平稳有序，有章可循。

5、建立村协商、乡调解、县仲裁、司法保障的纠纷调处机制

随着土地流转进程的加快和规模的扩大，土地承包经营权承包流转纠纷案件呈逐步上升趋势。为更好稳定和完善家庭联产承包责任制，在引导支持依法有序流转的同时，妥善处理各种纠纷，采取乡村协商调解为基础，尽量把矛盾消化在基层，解决在萌芽状态，对典型案件实行县仲裁或者直接向人民法院诉讼，以及时排解土地流转过程中的各种矛盾，力保流转工作顺利推进。

二、土地流转过程中存在的问题

作为新兴事物，在农村土地流转实践中仍然存在着一些不容忽视的问题，主要表现在：

1、土地流转中介服务组织不健全

中介服务组织不健全会延缓土地流转的进程。目前，由于村级组织和民间没有形成土地流转中介服务组织，农村土地流转信息渠道不畅，没有有效的土地流转服务，这就普遍存在“要转的转不出、要租的租不到”的不良现象，这在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。

2、土地流转行为不规范

主要表现在：一是多数农户之间流转只有口头约定，即使有书面合同，由于内容不完整，在某些方面也不具有法律效力；有的未经村社集体经济组织审查同意，造成转接方的利益无法得到保障，一旦发生争议，有关部门调节便无从着手，处理起来也缺乏依据；二是土地流转合同不规范，合同条款、标的不明确，甚至与现行法律相冲突，如有的合同流转期限超过了二轮承包期规定的时间，致使合同无法履行，有的借土地流转私自改变土地的农业用途，曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”。这些都会影响到农户与承租户之间土地承包关系的正常履行，从而阻碍了土地流转进程。

3、土地流转供给机制尚未形成

按理说农村劳动力转移率越高，土地流转的难度就越小。但调研发现，在外务工经商的农民中，旧习惯仍根深蒂固，加之目前我国农民缺乏失业、就业、医疗、养老等方面的社会保障，土地对他们来说，兼具经济功能、保障功能和就业功能，土地就是他们的“保命田”、“退路田”，所以许多农民宁愿把土地交给亲戚朋友代种，或者保持靠天吃饭低收入的局面，也不会轻易将土地流转出去。由于老观念根深蒂固，供给机制尚未形成，这就严重阻碍了土地流转的进程和规模。

三、加快土地流转步伐 ，促进农业有序发展

农村土地经营权流转是我国农村土地制度变革的必然趋势。今后应在稳定家庭联产承包责任制长久不变，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，在保证土地总面积不变、耕地性质不变、保证粮食产量稳定增加的前提下，把农村土地有效流转起来。

1、建立健全土地流转机制

要做好承包经营土地的基础资料整理和日常监管工作，切实做到土地流转的程序、合同和行为三规范。首先规范土地流转程序。土地经营权流转，必须有农户自愿提出申请，自愿签订书面流转合同，村级流转服务组织审核同意，乡镇农村与经济统计站登记备案并依法鉴定三个环节。其次规范土地流转合同。要求使用规范的示范格式合同，向农民提供土地流转合同文本，保证土地流转合同条款清晰完整无漏洞。再次要规范土地流转行为，在政府引导下，由农户自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，任何组织或个人不得强迫或阻碍农户自身的行为。县、镇两级可以设立农村土地流转服务中心，村级设立服务点，形成三级服务网络。

2、加快培育农村市场主体

要在考虑土地的增值效益和农户的长远利益，切实保障农民群众利益的前提下，尽快建立农村社会保障体系，减少农民对土地流转政策的疑虑和后顾之忧，同时通过典型示范作用及土地的增值收益来激发他们参与土地流转的积极性，一是培育土地流转规模经营大户，以特色农业板块建设为契机，将农户经营的地块互换集中，逐步培养种植专业大户，发展规模特色农业如安徽恒进农业发展有限公司是一家以马铃薯、红薯等种子脱毒、经营为主的企业，2012年仅引进大型收割机、大马力拖拉机和大型喷灌机等机械设备，就投入了近8万元，一个现代化的农业园已具规模。二是积极发展农民专业合作组织，制定优惠政策，加大引导扶持力度，引导农民以土地承包经营权入股进行合作生产，不断提高农民组织化程度和参与土地流转的积极性。三是鼓励工商企业投资，从事产前、产后等资源开发，采取“公司+农户”和订单农业等生产方式，带动农户发展产业化经营。农民若得到了实惠，就会进一步激发参与土地流转的积极性。

3、建立健全纠纷调解仲裁体系

《农村土地承包纠纷调解仲裁法》自2010年元月一日开始实施，该法明确要求要建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。为将调处工作落到实处，县市级应设立仲裁庭，依法及时有效开展纠纷调处工作，确保土地承包纠纷得以及时解决，以加快推进农村土地承包经营权流转，创造宽松环境。

4、建立农村土地流转激励机制

农村土地流转涉及面广，政策性强。因此，要高度重视，创新机制，完善制度。针对实际，可以制订促进土地流转的措施和奖励办法，如太和县制定出台的《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，从政策上推进了土地承包经营权流转，同时加大财政扶持力度，从2011年起，对连片流转耕地500亩以上，流转期限5年以上并签订规范性流转合同的，对新建且土地入股面积500亩以上的农民专业合作社，对经工商部门登记、运作规范、每年度新增土地流转面积500亩以上的土地流转中介服务组织，由县财政出资予以奖励。

当前，土地流转适逢良好机遇，既有中央关于做好农户承包地使用权流转工作的要求，又有近几年各地积极探索、积累的有益的经验。我们应抓住机遇，加强引导，大胆实践，加快土地流转步伐，为我省发展高效农业和加快工业化进程提供必要的生产要素支撑。党的十七届四中全会《决定》指出“土地承包经营期长久不变，适用于整个社会主义初级阶段”。我们要在加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，在坚持土地承包经营权流转的三条红线即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益的前提下，发展多种形式的土地流转方式，顺应农村土地制度变革，促进农业健康发展。

参考书目：

1、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》2014年1月19日，中华人民共和国中央人民政府网

2、《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》皖政〔2009〕13号文件

3、《太和县农村土地流转摸底调查和试点工作方案》2008-05-02 太和县人民政府网

4、十报告：《坚定不移走中国特色社会主义道路 夺取中国特色社会主义新胜利》