对矿山环境恢复治理保证金的法治化问题研究

摘要：本文从环境角度出发，分析了中国矿产资源法中有关环境问题的缺失，提出了在矿产资源法中增设矿山环境恢复治理保证金的要求，立足于我国矿山生态环境恢复治理保证金的现状，对这一措施进行了试析，力求完善我国矿产资源法，保护矿山环境。

关键词：矿山环境治理；矿山环境恢复治理保证金；矿产资源法修改

矿业活动结束后的环境恢复是矿山环境管理中的一个突出问题，单纯的依靠矿产资源开发者的矿地恢复义务是不够的。长期以来，我国的矿山环境管理十分薄弱，在国家层面的立法上，矿产资源法和环境保护法只对矿山环境保护提出了原则性的要求，缺少具体管理制度和规章。本文将从矿产资源法中关于环境问题的立法现状着手进行分析，试析将矿山环境恢复治理保证金在法律上予以确定的必要性。

一、矿山环境恢复治理保证金的初步认识

1、保证金的含义

自20世纪50年代以来，有关矿区环境污染问题得到了世界各国的广泛关注，矿山环境恢复治理保证金制度应运而生。目前就我国而言，大多省份已经建立起矿山环境恢复治理保证金制度，较多省份也已经发行了保障金的管理办法，但是在对保证金的定义问题上各不相同。总体来说，保证金是指开矿企业在勘探、开发矿产资源之前向有关部门缴存的一笔资金，在采矿许可证到期时，如果采矿权人按规定履行了矿区环境恢复的义务，政府将保证金本息返还采矿权人，否则政府有权动用这笔资金对矿山环境进行恢复。

2、保证金的意义

首先，可以调动开采者保护环境的积极性。矿山环境恢复治理保证金的价值就在于在矿山开采之前提供一定的资金作为担保，迫使矿山开采者产生一种心理负担，自觉的采取各种预防措施解决产生的环境问题。如果恢复治理环境任务完成，将返还保证金，大大的调动了采矿权人的积极性。

其次，可以加强开采者的责任感。就现实情况来看，开采者在开采许可证到期后往往置矿山环境于不顾，大多数矿山在闭坑之后环境的恢复工作都是由政府和社会来承担着责任，而企业作为破坏生态环境的主体却没有承担应有的责任。

最后，可以提高监管部门的工作效率。在现行的矿产资源开采的制度下，相关主管部门需要不时的对企业开采情况进行核查，只有发现不法证据后才能对违规企业进行处罚，许多企业以逸待劳，而少数管理人员也疲于检查，从而导致了执行效率差的现状。而在保证金制度下，企业为了取回预先缴纳的保证金，必须主动向有关部门提供矿区的环境资料以便核查，这就使得主管部门不需要再时时监视企业，提高整体的工作效率。

二、矿山环境恢复治理保证金的国内实践

从部分省份实践来看，最早出现于宁夏回族自治区颁布的《小型矿山闭坑保证金管理办法（试行）》。随后黑龙江、浙江、江苏、山东等地也相继了有关矿山环境恢复治理保证金制度地方性法规并建立起相应的制度。

从国家层面上看，从2000年国土资源部第一次提出矿山环境恢复治理保证金的政策措施后，到2007年国务院颁布的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，可以看出建立起完善的矿山环境恢复治理保证金制度，已经成为矿产资源立法中一个不可逆转的趋势。虽然，矿山环境恢复治理保证金制度已经得到大力推行，但仍然不可避免的存在一下几个问题。

1、立法中的缺失

长期以来，矿场资源立法中都忽视建立有效的环境保护制度，导致了我国矿山环境恶化、 水土流失严重、地质灾害层次不穷。而矿山环境恢复治理保证金制度仅仅停留在政策层面上，大大影响了保证金制度的效果。并且，由于没有统一的立法规定，各地对于保证金的认识也都有着不同的差别，对于保证金的性质、征收标准等规定并没有形成一个准确的、统一的认识，直接影响到了保证金的征收效果。在各地政府认识不清、企业又持消极态度的情况下，势必会造成保证金征收不足的情况产生。

2、法律责任的不严

纵观目前各省份制定的地方性保证金制度的规章，对追究开采者责任的规定并不明确。环境一旦遭到破坏，对其治理恢复时将面临巨大的困难，如果当开采企业闭坑时并没有达到领回保证金的标准，那么对此矿山环境恢复治理的责任势必会转移到政府身上。此外环境问题通常耗资巨大，若开采者最初缴纳的保证金已经不足以供政府恢复治理环境时，又当如何追究企业责任、治理环境呢？

3、执行力度的宽松

在现实情况中，一些资金雄厚的大型国有企业往往会对环境造成更多的破坏污染，同时一些企业先开采后补办手续的情况也屡屡发生。在企业本身对保证金的认识程度不深，再加之政府为鼓励经济发展忽视环境问题的双重影响下，必然会导致矿山环境恢复治理保证金征收比例低下的情况发生。

三、对我国矿山环境恢复治理保证金的立法建议

采矿业是国民经济的支柱产业，矿产资源的开发利用，为我国的经济发展提供了保障，同时，也对矿山生态环境造成了一系列的破坏。而在环境影响评价制度难以应对的情况下，我认为应该建立起完善的矿山环境恢复治理保证金制度，在矿产资源法中增设矿山环境恢复治理保证金的相关内容。

就目前来说，我国保证金制度还处在不完善的阶段，由于没有统一的法律规定，导致各地有关保证金的性质、目的、使用等各有差异，因此实施起来的效果也是参差不齐。因此，笔者建议应当在矿产资源法中增设保证金的内容，同时扩充采矿许可证的内容，将保证金缴纳与否与采矿许可证进行挂钩。其次，保证金的具体实施方式可由国务院出台相关政策文件予以配套完成，还应对其它相关政策法规进行完善，以便建立起配套的完善的环境恢复治理保证金制度，明确环境恢复治理保证金的缴纳界限、缴纳比例、期限等。再次，保证金应高于恢复治理矿山环境所需的资金，防止有些企业转移恢复治理环境的责任，加重政府和社会的负担。再者，保证金的缴纳数额应因地制宜的由各地的管理部门进行评估后决定，并且保证金的缴纳方式也应该灵活多变，既可现金也可采用各种担保形式。最后，应当加强对国有大型企业的监管以及执法力度，在新修订的矿产资源法中应明确规定相关法律责任。

矿山环境恢复治理保证金对于全面整治我国的矿山环境，构建矿产资源生态补偿体系，保证我国矿业经济可持续发展，都具有着极其重要的意义，应加快对矿产资源法的修改，健全我国矿山环境恢复治理保证金制度。

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作者简介：赵露（1988-）女，山东济宁人，山东师范大学法学院环境与资源保护法学专业2011级硕士研究生，主要研究环境法治与经济发展研究。