基于行政区划视角的长株潭城市群经济发展研究

近年来，长株潭城市群的一体化推进取得了一定进展。但出于辖区利益最大化考虑，各行政区政府对当地经济保护过度，行政区间的竞争相当激烈，处于转型期的行政区经济相当程度上影响了长株潭地区经济的快速发展。针对这些问题，本文从提高区域市场经济、健全行政区间政府协调合作机制、局部调整行政区划以及完善政府官员考核体系方面提出了相应建议。

一、长株潭城市群经济发展概况

长株潭区域是湖南省内以长沙为核心的涵盖株洲与湘潭的一个典型城市群，在行政区划上呈现一个空间结构紧密、布局层次分明、大中小城镇相结合的城市区域。三市地域邻近，共同组成一个“品”字形城市群，历来是湖南省经济发展的“金三角”。自湖南省委、省政府决定实施长株潭经济一体化战略后，长株潭经济城市群的一体化推进取得了一定进展。区域内经济合作观念得到强化，区域经济一体化规划体系框架初步形成，基础设施网络建设逐步推进，重大项目运作取得进展。但总体来看，长株潭城市群建设的实质性进展仍然较慢。

二、基于行政区划视角的长株潭城市群的经济问题

“行政区经济”是由我国著名学者刘君德教授提出的。所谓“行政区经济”，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。中国现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的，政府管理层次多，隶属关系复杂，管理半径过长，行政分割严重，行政成本庞大。长株潭城市群的行政区划和经济区划存在相互矛盾的问题。

（一）政府对当地市场经济的过度保护

相对于东部沿海地区，位于中部的湖南省的市场经济发展不是很充分，政府对当地市场的过度保护使区域内贸易壁垒重重、市场分割严重。由于受行政区划的影响，长株潭三市之间在市场、资源、金融、信息、人才等生产要素及其它商品的流动受阻，但三市的联合发展并没有取得实质性进展。以啤酒市场为例，目前三市各自仍然以消费本地产的品牌为主，长沙的白沙系列、株洲的金狮系列和湘潭的湖南燕京(骄杨)系列的割据现象依然严重，市场上的行政壁垒仍然无形而又起着强大的作用。

（二）行政区间的激烈竞争

1.招商引资的恶性竞争

长沙、株沙、湘潭三市都成立了招商引资局，在招商引资的指导思想上，均把优惠政策作为吸引项目的主要手段甚至是惟一手段，从而形成了恶性竞争。事实上，靠优惠政策招商引资有很大的局限性：政策过于优惠严重削弱了政府财力；政策优惠是无止境的，地方政府很难保持政策优惠的顺差；政策优惠也失效的时候，地方政府开始争夺税源。

2.产业结构的趋同

长株潭三市虽然相距很近，但由于行政区域的独立性和排它性，在发展上基本是各自为政，工业生产门类齐全自成体系，三产的产业结构同化现象显著。以服务业为例，餐饮、娱乐、休闲三大主体同构，服务项目相互模仿，相似系数明显接近。长株潭三市之间的产业相互关联度不高，缺乏品牌效应，产业同质化问题突出而引起恶性竞争，难以形成有机结合的产业体系，从而影响到三市整体功能的发挥。

3.基础设施的重复建设

现在长株潭地区基础设施重复建设的现象比比皆是：一是到处建港口。长沙在“大力打造新港水运枢纽”，湘潭则不断扩建“十四总码头”，株洲则是重点建设“株洲航电枢纽”。二是到处建开发区。2009年长株潭地区有省级以上开发区18个，其中国家级开发区5个，省级开发区13个，全省拥有国家级开发区6家，省级开发区71家，长株潭地区开发区各项主要指标占全省开发区的比重均在3成以上。然而，由于缺乏规划协调，重复建设，各地盲目竞争，浪费资源现象严重。

4.跨区项目的难以实施

区划分割的强烈干扰，区域整体开发和发展的规划难以实施。打破行政区界、以都市为中心的都市区(圈)规划对于充分发挥中心城市的作用、整合区内资源、减少重复建设、推进城市和区域发展具有重大意义。长株潭都市区规划由于受行政区划的分割，各自为政的现象依然普遍，利益冲突严重，规划工作难以开展，更难以贯彻实施。如1994年完成的长株潭区域国土开发整治规划以及一系列相关文本，真正一到具体实施阶段，因为决策主体、利益主体和规划主体的不同，矛盾而无法解决。

（三）行政区交界地带的落后发展

在我国，行政区交界的边缘地区往往是经济发展相对落后的地区。位于三市的结合部位的长沙暮云与跳马、株洲的白马垄、湘潭的昭山与易家湾等乡镇，从优越的经济地理区位来看应该是一体化的直接和首先的受益地区，容易吸引外地资本流入而快速发展起来，可事实并非如此。一是缺少规划，即使有规划，落实难度也很大。二是过渡性特征使得行政管理比较混乱，行政管理效率低。三是违法建设严重。四是环境污染严重。五是社会治安混乱。

（四）城市群的经济负外部性

在区域经济发展中，外部性问题表现为各地政府部门之间的对立，这种对立显然不同于一般外部性问题，是非常复杂和难以解决的。长株潭地区地表水污染比较严重，流经城镇及工业区河段的水质普遍受到不同程度的污染，岸边污染带尚未得到有效控制，以湘江的污染尤为严重。各市在环境保护上的政策和措施各有一套，其整治力度也各不相同，难以解决湘江污染问题。从交通基础设施来看，三市目前主要依托长潭高速公路及107国道，交通日显拥挤，汽车劳动效率你，因此三市市际交通网络并不发达并对其建设没有紧迫感。从能源基础设施来看，长株潭地区能源较贫乏，而该区是湖南工业最集中的地区，能耗居该省前几位的企业均在此区，因此能源缺口大，尤其是电力不足。

三、促进长株潭城市群经济发展的相应建议

（一）促进市场经济发展

市场经济的主要特征就是市场机制在资源配置中起基础性调节作用，市场的主体企业则在利润最大化的引导下，根据市场的变化组织生产、销售。

1.转变政府职能，减少经济干预

地方政府应对政府职能进行合理定位，使政府真正从管理走向服务，从全能政府走向有限政府。长株潭市场机制不够完善，需要政府之间的协调来促进和引导统一市场的形成。干预经济职能的弱化，政府也随之失去了设置壁垒、分割市场的权利。但这里的缩小权利并不等于放任不管，在这个问题上政府应把握好度，对于宏观经济的调节控制是必不可少的，同时还应合理规划产业结构，防止产业趋同现发生。

2.创造制度环境，促进生产要素自由流动

当政府把经济活动的主导权交给企业，企业自然会超越地方边界，更自由地寻找最为必需、最为合适的资源。政府的作用应是跨区域创造统一的制度环境，减少企业跨市区从事经济活动的障碍，降低企业跨市区运营的成本，以实现市区际的区域合作中生产要素自由流动的目标。

（二）促进长株潭城市群政府协调合作

中国区域经济一体化与行政区划的冲突主要表现在二者的边界冲突上，有形的行政区边界势必约束无形的经济区的发展。长株潭地区由3个行政区组成，每个行政区为各自所管辖地区提供公共产品和服务。因此，长株潭城市群政府协调模式的构建，应坚持互动合作的原则。互动合作原则要求地方政府通过合作、协调机制的作用，同时提供公共产品和公共服务，并吸纳第三部门参与协调工作，通过省级部门组建协调委员会对整体进行宏观调控，使区域合作协调具有现实意义。

（三）局部调整长株潭三市的行政区划

对三市现行的行政区划作小的局部的调整是必要的。在行政区划大调整尚难以实现的现阶段，从充分发挥行政区经济的积极性方面着手，考虑到三市经济发展趋势，三市的行政区划各自调整，使得现在三市的“市辖区”在行政区域上联结起来，以更好地为将来的合并打好基础。

（作者单位：华东师范大学中国现代城市研究中心）