借鉴国外政府采购的经验 完善我国政府采购制度

[摘要]本文介绍政府采购制度，分析国外政府采购的经验，并对我国实行政府采购制度提出自己的政策建议。本文共分三个部分，第一部分分析政府采购的含义和特点；第二部分介绍国外政府采购的先进经验；第三部分结合我国实际情况，提出完善我国政府采购制度的政策建议。

[关键词]政府采购；公共支出；政府预算

[中图分类号]F275

[文献标识码]A

[文章编号]1005－6432(2011)19－0104－02

1　政府采购的含义与特点

政府采购又称公共采购，是指各级政府及所属单位为了日常政务的开展或者为公众提供服务，按照法定的程序和方式从市场上购买商品和服务的行为。政府采购是相对私人采购而言的，它们之间有很大的差别，具体来说有以下几点：

①采购资金来源的公共性。政府采购的资金主要表现为政府性资金，即由纳税人的税收所形成的公共资金，而不是私人资本。因此，它的支出只能按法律严格进行。②采购目的的非营利性。政府采购的目的主要是为了实现政府职能和公共利益，而不是赚取利润。③采购原则的公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的情况下进行的，而且要作公共记录，所有的采购信息也是公开的，政府官员、管理机构的活动受公众和新闻媒介的监督。④采购范围的广泛性。政府采购对象除了公务用车、大宗办公用品等实物外，还包括工程和服务等各领域。⑤采购规模的巨大性。政府始终是各国国内市场单一消费的最大用户。据统计美国政府在1989－1992年每年仅用于货物和服务的费用就占其国内生产总值的26％～27％。⑥采购的政策性。政府采购是按一定的意图制定的，这些意图包括保护本国企业和产品以及刺激企业技术创新等。

2　政府采购制度的国际经验

2.1政府采购制度的形成

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。1782年英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。美国政府采购历史可以追溯到1792年。但直到1949年，美国才逐步完善了政府采购法律体系，确立了集中采购的管理体制，建立了较完善的政府采购制度。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在近代市场经济阶段，由于市场经济国家奉行“看不见的手”理论，政府基本上不参与、干预国民经济活动，政府直接承担的公共工程和物资采购十分有限。政府采购市场不发达不完善。而到了现代市场经济阶段，市场经济的国家政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，其重要手段之一就是用财政支出兴办公用事业，这时政府采购制度才得到不断发展和完善。

2.2国外政府采购制度的成功经验

(1)完善的法规法律体系。实行政府采购制度的国家都有一套完善的法规法律体系，对本国政府采购实行法制化管理，可以说法制化管理是政府采购管理的主要管理形式。政府采购法规法律体系的特点是由立法机关制定的政府采购基本法律以及与它们行政部门制定的实施细则相结合，共同管理政府采购行为。以美国为例，美国国会为了管理联邦政府的采购行为，通过了一系列管理政府采购的基本法律。这些基本法律主要包括1949年联邦财产与行政服务法和1948年武装部队采购法。

(2)明确的政府采购原则。完善的政府采购制度应遵循效率原则、竞争原则以及公正、公开、公平原则。所谓效率原则即货币最大化原则，通过政府的最少资金支出，获得廉价的商品或劳务，这是政府采购制度现实的经济目的，而竞争性原则正是通过最大限度地实现竞争来得到竞争优势，保证政府采购经济目标的实现。公开、公平、公正原则是政府管理的一项重要原则，政府采购各个环节都要向公众公开，政府对任何受到不公正待遇的供应商的质询有解答的义务。通过监督，保证采购过程中的每个商品供应者和服务的提供者拥有平等的权利，不歧视任何一方。

(3)有效的管理体制。实行政府采购制度的市场经济国家都有一套有效的集中采购组织管理体制。国家政府机关的一切物资或服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行，即集中采购制，这是目前各国实行政府采购管理的统一模式。各国的财政部门是政府采购制度中的一个重要管理机构，其主要职责包括预算审查与批准、拨款、制定采购法规或指南、管理招标事务、制定支出政策、管理和协调采购委员会的工作等。有的国家将政策制定与政策执行分开，如韩国，由财政经济部制定采购政策，由物品供应部负责具体的采购工作。

(4)申诉机制。成功的政府采购制度中包括对申诉问题的特别条款，一般由独立的管理部门或司法部门制定申诉机制。其可以是负责管理贸易申诉的专门机构(如加拿大国家贸易仲裁法庭，日本政府采购审查委员会，美国会计总长办公室和政府合同上诉委员会)或者是管理招标申诉的一般机构(如澳大利亚联邦政府调查委员会、香港申诉管理委员会)。一般情况下，申诉程序中明确了申诉的有效时间及答复期限，成功解决申诉问题的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、中止合同、寻找新的招标者、补偿损失、修正有关的采购规划或程序等，有的国家还规定在案子审查期间，暂时停止采购活动。

(5)注重对本国政府采购市场进行有效保护。这是一国政府采购制度的一项政策目标，在实践中这些政策意图是通过明确的措施来落实的。如统一购买地方供应商的商品或给地方供应商一些优惠政策等，另一些措施则要求购买国内商品，如果购买外国商品时必须提供充足的理由。如美国至今仍执行着其1933年制定的《购买美国产品法》，规定联邦政府在签订购买物资采购合同或公共建设项目合同时，必须承担购买美国制造的产品的义务。国内产品优先也是美国采购政策中的一条重要原则。即使参加了《政府采购协议》的国家，在政府采购中采购国外产品的数量也极其有限，实际上，通过政府采购市场的有效保护，鼓励采购本国产品，对本国经济极为有利，如日本在振兴汽车工业时，其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业时期，政府办公自动化设施和通信设备的采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场。

(6)采购信息的及其他。政府采购制度要求有畅通的渠道政府采购信息。一般通过政府公报或者全国性报纸杂志(日报、周报和月刊)上，有的国家还有专门的政府采购信息的报纸或刊物，但小额商品一般不采购信息。采购信息的主要内容包括：对所需商品或服务的简要描述、交货日期、联系时间和联系人姓名以及截止日期等。此外，实施政府采购的国家和地区都有一批非常专业化的人员负责和执行采购工作，这些人员都经过培训，经考试合格后要在财政部门登记。

3　完善我国政府采购制度的建议

3.1确定政府采购的适用范围

政府采购范围应确定为使用政府资金的各类行政事业单位。具体包括：各类权力机关、行政机关、司法机关以及具有部分行政管理职能的社会团体(如共青团、妇联等)和事业单位。从国际上看，许多国家将国有企业纳入政府采购制度的适用范围，而在我国国有企业数量多而且企业间差异很大，情况也比较复杂。从一个较长时期看，不应把其纳入政府采购制度的适用范围，这样既有利于国有企业自主经营、自负盈亏，防止行政干预在企业的归复，也有利于政府采购制度相对独立地按照自身的规律稳妥进行。

3.2改革现行的预算管理机制

(1)改进预算监督。实行政府采购制度后，财政监督由价值形态向实物形态延伸，可以改变目前财政监督形同虚设，财政支出管理弱化的状态。要实现这一目标，财政部门不仅要制定政府采购政策，而且要参与招投标等具体工作的管理，这意味着财政部门的工作领域将得到拓宽，财政部门的干部知识结构也要作相应调整和完善，他们既要懂政策、懂技术，还要了解市场，只有这样才能真正做到事前、事中、事后的全方位的监督。

(2)改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法，是按国家机构的设置、运行机制及其经费领报关系确定的。一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。这些单位的预算会计，构成各级政府会计的核算网络，每年经费一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了，又层层上报经费的使用情况，汇编决算。

3.3建立政府采购的管理运行机制

(1)采购管理机构的设置。政府采购主管机构的职责包括：制定采购法规政策、管理和协调政府采购事务、采购预算审查、批准和拨付采购款等。根据我国实际情况，这一机构设在各级财政部门，如财政部下设政府采购管理办公室，各省成立政府采购管理局，在省财政下挂一个牌子，代表省政府管理全省的政府采购工作。

(2)设置专司日常政府采购事务的“政府采购中心”。应成立专门的政府采购中心，独立于政府部门之外，其性质属于非营利性事业法人，由政府授权，从事各级政府及所属单位交办的大中型工程、货物和服务的采购事务。

(3)建立政府采购的仲裁机构。实行政府采购制度后，必然会产生许多矛盾，需要仲裁。仲裁的主要内容是招投标和履约中的疑义及有争议的问题。我国政府采购仲裁工作，笔者建议由各级法院来担当，以体现司法对行政的监督，在各级法院增设政府采购仲裁庭，具体负责政府采购的仲裁工作。

政府采购制度是一项庞大的系统工程，在它的建立和推行过程中，需要我们做好大量的基础性配套工作：建立一支合格的政府采购队伍；创办“政府采购信息报”，即时各地、各部门采购信息，宣传交流国内外有关政府采购的先进经验及有关采购政策。政府采购制度的实施是一个循序渐进的过程，我们必须统一思想，本着先易后难、先大后小、先试点后铺开的原则，积极做好政府采购工作的试点工作。切勿操之过急，一哄而上，待积累了丰富的采购经验，时机成熟后再逐步推广。